Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1679152

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 kwietnia 2015 r.
II OSK 683/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 966/14 odrzucające skargę (...) Sp. z o.o. w P. na postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia (...) września 2014 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę (...) Sp. z o.o. w P. na postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) września 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonania czynności kontrolnych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skarżysku - Kamiennej postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r. na podstawie art. 84d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.- zwanej dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej) stwierdził niedopuszczalność sprzeciwu wniesionego do organu w trybie art. 84c na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 maja 2014 r. w sklepie (...) w S., należącym do skarżącej. Postanowieniem z dnia (...) września 2014 r. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka (...).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 wynika, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ww. ustawy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uchwała ta posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu tego Sądu. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wskazał, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o której mowa w art. 84c ustawy o działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. Rozważania na temat charakteru prawnego postanowień wydanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu determinują analogiczne rozwiązanie w przypadku odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, które także nie jest rozstrzygnięciem podjętym w postępowaniu administracyjnym.

Podzielając przywołane wywody, Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że zapadłe w sprawie postanowienia dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności określonego w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciwu wobec podjęcia i wykonania czynności kontrolnych - również nie stanowią innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postanowienia takie, zmierzające w istocie do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, nie są bowiem podejmowane w postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego, a w konsekwencji również nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Postanowienia takie nie stanowią także żadnego z aktów, o jakich mowa w pozostałych przepisach art. 3 § 2 p.p.s.a. Również przepisy ustaw szczególnych, w tym zwłaszcza ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie przewidują sądowej kontroli takich postanowień (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Z przyczyn powyżej wskazanych, skarga na postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności sprzeciwu z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była niedopuszczalna, co spowodowało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła (...) Sp. z o.o. w P., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1.

mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a.

w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie;

b.

w postaci art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia;

c.

w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze,

2.

naruszenie prawa materialnego:

a.

w postaci art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznanie złożonego sprzeciwu;

b.

naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia;

c.

naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;

d.

naruszenie art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez podjęcie kontroli mimo, iż u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, w związku z przedstawionymi zarzutami kasacji przypomnieć należało, iż przedmiot niniejszej kontroli kasacyjnej stanowi zagadnienie dopuszczalności skargi na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie merytoryczna ocena legalności postanowienia organu odwoławczego. W tym zakresie rozważania Sądu pierwszej instancji zakończyły się bowiem na ustaleniu braku swojej właściwości w rozpoznawaniu skarg na tego typu postanowienia, czemu dał wyraz w formalnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych też przyczyn, za co najmniej przedwczesne na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać postawione w kasacji zarzuty dotyczące legalności zaskarżonego postanowienia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, tj. naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 82 oraz art. 84c ust. 5, 6 i 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślić trzeba, iż dopiero przesądzenie dopuszczalności wniesienia skargi warunkowało merytoryczną ocenę (legalności) wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych. Oceniając z kolei tę kwestię, podzielić należało ocenę zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym rozstrzygnięciu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, problematyka stosowania art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r. Nr 4, poz. 55). I choć słusznie zwraca uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, iż na tle ww. przepisu pojawiły się rozbieżności orzecznicze, to jednak nie sposób pominąć tego, iż podjęcie ww. uchwały miało właśnie na celu ujednolicenie w tym zakresie poglądów judykatury.

W ww. uchwale składu 7 sędziów NSA, wiążącej tak dla Sądu pierwszej instancji jak i Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, przesądzono o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Co szczególnie istotne, w uchwale tej dokonano szerokiej analizy regulacji zawartej w ww. ustawie, dochodząc do konkluzji, iż rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Jak podkreślano, "kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej". Z określenia formy rozpatrzenia sprzeciwu - postanowienia oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale przyjął, iż "Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje podstawy do rozstrzygnięcia postawionego zagadnienia prawnego w ten sposób, że na postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postanowienie podjęte w postępowaniu administracyjnym". Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację analogicznie należy traktować sprawę w przedmiocie uznania wniesionego sprzeciwu za niedopuszczalny.

Wskazując na powyższe, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uznania za niedopuszczalny sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Z tych też przyczyn, postanowiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.