Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1664514

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 września 2014 r.
II OSK 662/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.).

Sędziowie: NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, del. WSA Mariola Kowalska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1415/12 w sprawie ze skargi k.c. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1415/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi k.c. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Wójt Gminy Piecki, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach o nr ewid. A,B,C,D położonych w miejscowości Dłużec, gmina Piecki.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia (...) września 2010 r., znak: (...) odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powołując się na § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. U. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1697 z 2007 r.), według którego na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" istnieje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ponadto organ uzgadniający wskazał, iż przedmiotowa działka znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod obszaru: PLB 280008), utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, z późn. zm.). Dodatkowo organ uzgadniający stwierdził, iż działki numer B, C, D nie są działkami budowlanymi. Działki są zadrzewione, oznaczone na mapie jako Lz, co tym samym wyklucza możliwość budowy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł w uzasadnieniu postanowienia, iż "Na wniosek k.c. postanowieniem z dnia (...) lutego 2010 r. zostały uzgodnione warunki zabudowy zawarte w decyzji nr (...). Powyższe postanowienie uzgadniało budowę dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej między wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (...), co stworzyło możliwość uzgodnienia planowanej budowy na terenie działki budowlanej."

Na powyższe postanowienie k.c. wniósł zażalenie podnosząc że decyzja uzgodniona (...) lutego 2010 r. ustanowiła nieprzekraczalną linię zabudowy w strefie największego zadrzewienia. Skarżący wystąpił o przesunięcie linii zabudowy o 20 metrów w stronę jeziora, ponieważ chciał "przesunąć budynki rekreacyjne poza strefę zadrzewienia" oraz "uniknąć przez to wycinki kilku starych drzew, rosnących obecnie w strefie zabudowy zatwierdzonej przez RDOŚ Olsztyn". Jednocześnie skarżący stwierdził, iż "W miejscu, gdzie miałyby powstać budynki rekreacji indywidualnej, to znaczy w części od strony jeziora, rośnie kilka drzew około 50-cio letnich oraz wiele drzew młodych". Skarżący dodał, że na terenie jego nieruchomości planowana jest budowa sieci wodociągowej (kanalizacyjnej), co nie zostało uwzględnione na załączonych mapach. Linia wodociągowo-kanalizacyjna "ogranicza strefę zabudowy i bardziej wymusza wycinkę drzew w celu pozyskania powierzchni pod zabudowę". Ostatecznie żalący stwierdził, że planowane budynki "nie wpływają na pogorszenie ochrony przyrody, a obok usytuowane są stare zabudowania oraz że przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy miałoby nie dopuścić do budowy "między drzewostanem".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia (...) maja 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."); art. 60, ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia (...) września 2010 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ centralny wskazał, że działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", wobec czego w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na terenie tej formy ochrony przyrody zakazów i wymagań, wprowadzonych rozporządzeniem Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Według art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.)"zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne". W związku z powyższym należy domniemywać, że zakazy wprowadzone na całym obszarze objętym ochroną na podstawie rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wynikają z potrzeby jego ochrony. W przypadku, gdyby wojewoda uznał, że na pewnej części obszaru podlegającego ochronie zabudowa lub inna zmiana sposobu użytkowania ziemi nie stanowi zagrożenia wewnętrznego dla jego walorów przyrodniczych i kulturowych nie wprowadziłby stosownych zakazów w rozporządzeniu, ponieważ ograniczenia takie może ustanowić tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości utworzonej formy ochrony przyrody (konstytucyjna zasada proporcjonalności). W sprawie położenia przedmiotowej działki w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod obszaru: PLB 280008), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż w sytuacji pokrywania się obszarowych form ochrony przyrody, w tym przypadku zespołu przyrodniczo-krąjobrazowego i obszarów Natura 2000, organ I instancji przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych w pierwszej kolejności rozważa, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów wprowadzonych rozporządzeniem (po 1 sierpnia 2009 r. uchwałą rady gminy) w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Następnie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów wynikających z utworzenia na danym obszarze innej niż Natura 2000 formy ochrony przyrody, nie może i tak zostać zrealizowana. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko Organu I instancji, iż zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zmianą sposobu użytkowania ziemi w literaturze fachowej (z zakresu ochrony przyrody i nauk przyrodniczych) określa się zmianę rodzaju użytkowania, w związku z czym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi i tym samym koliduje z celowością ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Organ wskazał, że należy dojść do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Działki o numerach B,C,D na których mają być posadowione dwa budynki mieszkalne oraz dwa budynki rekreacji indywidualnej są obecnie zakwalifikowane w rejestrze gruntów jako grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone na mapach symbolem Lz. Zezwalając na zabudowę działek, należałoby zmienić ich kwalifikacje na działki budowlane, co stoi w sprzeczności z cytowanym zakazem i dlatego odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji jest zdaniem organu zasadna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł k.c., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. poprzez błędne uznanie, że w sprawie niniejszej nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi. Wskazano też na naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r. uznał, iż skarga zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono dotknięte uchybieniami, które uzasadniają jego wzruszenie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazach wynikających z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie". W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ przytoczył treść przepisów ustanawiających zakazy oraz sformułował tezę, że planowana inwestycja prowadząca do planowanej zabudowy je naruszy. Sąd wskazał, iż po pierwsze analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia daje podstawy do stwierdzenia, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, generalnie została oparta na przekonaniu organu, iż realizacja inwestycji doprowadzi do przekształcenia obszaru, uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby oraz spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Po drugie z treści tego uzasadnienia można wysnuć wniosek, który nie znalazł akceptacji Sądu, iż na nieruchomości należącej do skarżącego nie można zrealizować jakiejkolwiek inwestycji, a nawet, że każda działalność budowlana prowadzi do przekształcenia przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Sąd zauważył, iż rozporządzenie formułuje ograniczenia, które mają na celu zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie". Przedstawiona przez organ argumentacja - w ocenie Sądu I instancji - nie mogła stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może być utożsamiany z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O zniszczeniu, uszkodzeniu lub przekształceniu obszaru można mówić w przypadku takich prac jak na przykład: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki czy wycięcie lasu. Natomiast nie można kwalifikować jako zniszczenia, uszkodzenia bądź przekształcenia obszaru - prac służących realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. W ocenie Sądu I instancji błędne jest kwalifikowanie prac służących realizacji obiektu budowlanego, w konsekwencji istnienia budowli, z zasady jako uszkodzenia lub przekształcenia terenu. Sam organ nie sprecyzował dlaczego uważa, że forma architektoniczna planowanej zabudowy, jej gabaryty, czy umiejscowienie na działce (określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy) oraz jakie prace, związane z budową przez skarżącego planowanych budynków, doprowadziłyby do uszkodzenia czy przekształcenia całego obszaru objętego ochroną oraz uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu objętego ochroną. Sąd wskazał nadto, że skarżący odpierając twierdzenie organu, iż inwestycja spowoduje przekształcenie obszaru, podniósł iż w pobliżu istnieje już zabudowa, co by znaczyło że budynki te są częścią istniejącego na terenie przedmiotowego zespołu krajobrazu. Sąd stwierdził, iż zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w rozporządzeniu, jak i w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeciwko tożsamemu rozumieniu znaczenia tych pojęć przemawia chociażby treść art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, w którym ustawodawca wyraźnie oddziela pojęcie "zmiany przeznaczenia" od pojęcia "użytkowania gruntów", posługując się tymi pojęciami oddzielnie. Sąd I instancji przyjął stanowisko, iż zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego nie można w każdym przypadku rozumieć jako bezwzględnego zakazu zabudowy. W ocenie Sądu organ w swojej argumentacji zinterpretował ten zakaz zbyt szeroko, ale i zbyt ogólnikowo uzasadnił swoje negatywne stanowisko. Uwagi dotyczące naruszenia przez doprowadzenie do realizacji, a następnie istnienia spornej inwestycji na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego były zdaniem Sądu I instancji zbyt kategoryczne. Tymczasem obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie czy inwestycja opisana w tym projekcie może być zrealizowana na spornym przedmiotowym, objętym ochroną, obszarze i w sposób przekonywujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ nie uzasadnił we wykazany wyżej sposób, że w niniejszej sprawie istotnie dojdzie do naruszenia przedmiotowego zakazu. Za zasadny zatem Sąd uznał zarzut skarżącego, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł się na ww. zakazie w oderwaniu od rzeczywistego wpływu zamierzonej inwestycji na obszar zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" wynika, że zespół ten został utworzony w szczególnym celu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Walorami przyrodniczymi są ziemia, woda i powietrze wraz z żyjącymi na nich i w nich roślinami i zwierzętami, zaś walorami krajobrazowymi - w rozumieniu art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody - są wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien mieć na względzie powyższe, w tym również to, że realizacja obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest możliwa i była realizowana. Sąd I instancji zalecił, aby organ dokonał oceny planowanego rodzaju inwestycji, czyli tej konkretnej, objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, a nie w ogóle działalności budowlanej, pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych przedmiotowego terenu objętego ochroną; nadto aby odniósł się także do twierdzenia skarżącego, iż w pobliżu terenu inwestycji znajduje się już zabudowa. Dokonanie tej oceny możliwe jest zdaniem Sądu przez organ odwoławczy, nie zaszła więc konieczność uchylania także postanowienia wydanego przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- dokonanie przez Sąd błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", poprzez uznanie, że:

- organ administracji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy powinien kierować się celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz powinien rozstrzygnąć sprawę pod kątem spełnienia wymogu jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych przedmiotowego terenu, jak też powinien wziąć pod uwagę, że w pobliżu terenu inwestycji znajduje się już zabudowa,

- zakresem przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia objęte jest również uszkadzanie lub przekształcanie obszaru oraz uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby w sytuacji gdy w rzeczywistości kwestie uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz uszkadzania lub zanieczyszczania gleby objęte są innymi przepisami,

- dokonanie błędnej oceny przez Sąd, iż w sprawie organ nieprawidłowo zastosował w nieustalonym stanie faktycznym przepis § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy był ustalony,

- niewłaściwe zastosowanie przez Sąd § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ww. rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, poprzez faktyczne zastosowanie w niniejszej sprawie przez Sąd zakazu uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby, w sytuacji gdy przepisy te nie stanowiły podstawy zaskarżonego postanowienia organu II instancji,

- niezastosowanie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez brak odmowy przez Sąd zastosowania przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, zawierającego wyjątek od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi w sytuacji gdy wyjątek został wprowadzony uchwałą Rady Gminy Sorkwity, a teren pod przedmiotową inwestycję położony jest w gminie Piecki;

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ II instancji naruszył ww. przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości organ II instancji swoim postanowieniem nie naruszył tych przepisów;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a. poprzez błędną ocenę i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ww. zakaz zostanie naruszony.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w ww. zarzutach podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania k.c. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie kosztów postępowania w I instancji oraz postępowania kasacyjnego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż najważniejszy mankament zaskarżonego postanowienia tkwi w tym, iż organ pominął zupełnie zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1626 z późn. zm.), a zwłaszcza jej art. 32 ust. 4 pkt 2. Przepis ten mówi o tym, że inwestor, ubiegając się o pozwolenie na budowę, musi okazać się dokumentem stwierdzającym jego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego unormowania wynika zatem expressis verbis, że kwestia przeznaczenia danej nieruchomości na cele budowlane pojawia się dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, nie zaś na etapie ubiegania się o warunki zabudowy. Całe dotychczasowe postępowanie związane z uzgodnieniem przez RDOŚ w Olsztynie, a następnie przez GDOŚ w Warszawie, warunków zabudowy jawi się więc wręcz jako bezprzedmiotowe. Problem zmiany sposobu użytkowania ziemi, w tym przypadku wyłączenia jej z produkcji rolnej (tzw. odrolnienia), nie jest tutaj rozstrzygany na obecnym etapie postępowania. Zdaniem uczestnika postępowania bez znaczenia jest tutaj fragmentaryczny symbol Lz na mapach przedmiotowych działek, gdyż oznacza on tylko aktualizację stanu faktycznego, nie stanu prawnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż zarzuty dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Te właśnie zarzuty powodują, iż skarga kasacyjna pomimo częściowo zasadnych zarzutów podlega oddaleniu. Mianowicie brak jest możliwości ustalenia w przedmiotowej sprawie przeznaczenia działek, które są przedmiotem postępowania przed organami ochrony środowiska. W aktach administracyjnych brak jest bowiem wypisów z rejestru gruntów działek o nr A,B,C,D a więc nie ma możliwości sprawdzenia ich przeznaczenia. W sposób tylko sobie wiadomy Sąd I instancji przeszedł do przeprowadzenia wykładni przepisów prawa materialnego bez sprawdzenia, czy prawidłowo ustalono w sprawie stan faktyczny, a przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia były właśnie przepisy prawa procesowego dotyczące zbierania materiału dowodowego. Ażeby dokonać prawidłowej subsumcji odpowiedniej normy prawa materialnego należy przede wszystkim sprawdzić prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł w aktach postępowania administracyjnego podstawowych dokumentów na podstawie których można by ustalić przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a mianowicie wypisów z rejestru gruntów. Bez tych dokumentów całkowicie nieuprawnione i zbędne były rozważania Sądu I instancji dotyczące kwestii, czy naruszono zakazy wynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. Oczywiście ww. dowody powinny zostać zgromadzone w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a ich brak powinien dostrzec Sąd I instancji. Wobec braku powyższych dokumentów nie jest możliwe rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów dotyczących błędnej wykładni prawa materialnego i z tych tylko powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż w tym zakresie wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustali w oparciu o ww. dokumenty prawidłowe przeznaczenie działek objętych postępowaniem uzgodnieniowym i ustali czy doszło do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Sądu I instancji dotyczącego przeprowadzenia wykładni wyżej wymienionego przepisu. Jeżeli z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego będzie wynikało, iż zabudowa mieszkaniowa ma być prowadzona na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym to ewidentnie będziemy mieli do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, a więc dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Zauważyć należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia należy się posłużyć przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Nie ma bowiem przeszkód, by w sytuacji, gdy użyte w jednym akcie prawnym pojęcie nie było dostatecznie sprecyzowane, utrudniające w znacznym stopniu subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną zawierającą takie pojęcie, sięgnąć do innego aktu prawnego, pozostającego przecież w tym samym otoczeniu systemowym stanowiącym jedną całość, pozwalającego na wyjaśnienie pojęcia nieostrego i właściwe zastosowanie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09, http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie bowiem z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 815/10, publik. http://cbois.nsa.gov.pl).

Nie można również niezauważyć całkowicie nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu zażalenia przez organ odwoławczy, rozpoznanie zażalenia w terminie ponad 20 - miesięcznym stanowi rażące naruszenie prawa, ale kwestia ta może być rozpatrywana w innym postępowaniu w którym jej stwierdzenie będzie mogło wywołać odpowiednie skutki prawne przewidziane właściwymi przepisami.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.