Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1664484

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 września 2014 r.
II OSK 650/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer.

Sędziowie NSA: Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Jolanta Rudnicka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Polska Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1791/12 w sprawie ze skargi (...) Polska Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2011 r., nr (...); 2/ zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz (...) Polska Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1791/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę (...) Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Spółka") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 maja 2012 r. znak DWIM/1043/12 przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 29 września 2006 r. Spółka wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 145a k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego, dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Filmowców Polskich, zakończonego decyzją tego organu z dnia 18 października 2001 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 24 marca 2011 r., znak: DWIM/283/11, umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), która weszła w życie dnia 21 października 2010 r. W art. 3 ust. 4 ustawy wskazano, że postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej umarza się. W związku z tym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie.

Spółka we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzuciła, że przepis wskazany przez Ministra jako podstawa prawna decyzji nie uprawnia organu do umorzenia postępowania, gdyż sprawa nie należy do kategorii określonej w przywoływanym przepisie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 30 maja 2012 r., znak: DW/M/1043/12, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych - utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 marca 2011 r.

Minister wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę kierował się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. nowelizującej ustawę o prawie autorskim i prawach pokrewnych postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej, w rozumieniu art. 107 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych i niezakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, umarza się. Przepis ten dotyczy postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, a w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Filmowców Polskich, który został złożony w dniu 29 września 2006 r. Nowelizacja ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia 29 września 2006 r. nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania w sprawie.

Instytucja wznowienia postępowania dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest przedmiot sprawy uprzednio załatwionej - w niniejszej sprawie jest to zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Filmowców Polskich. Rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania składa się z etapu dotyczącego badania przesłanek wznowienia postępowania, jednakże dotyczy ono również istoty sprawy (wniosek taki płynie z treści art. 149 § 2 k.p.a.). Organ rozpoznający taki wniosek jeszcze raz bada materialno-prawne przesłanki rozstrzygnięcia sprawy. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Postępowanie administracyjne to określony prawem sposób postępowania, którego celem jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Z tych względów organ administracji wydający nową decyzję po wznowieniu postępowania powinien stosować przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania obowiązujące w dniu orzekania.

W opinii Ministra z uwagi na fakt, że w postępowaniu wznowienionym badana jest istota sprawy, organ uznał, że przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych obejmuje swą dyspozycją postępowania dotyczące wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Filmowców Polskich. Wniosek taki jest tym bardziej zasadny, że w nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych brak jest wyłączenia co do możliwości stosowania tego przepisu do trybów nadzwyczajnych, w tym do wznowienia postępowania.

Minister podkreślił, że nowelizacja wprowadziła nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Wprowadzona została inna (w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego) procedura zatwierdzania tabel wynagrodzeń, co skutkuje brakiem prawnej możliwości odwołania się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego do Ministra. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych do postępowania przed Komisją Prawa Autorskiego w sprawach o zatwierdzenie przedstawionych przez organizację zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem odpowiednie zastosowanie miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służyło odwołanie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych). Natomiast zgodnie z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie nowelizacji, co do zasady do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest następnie uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd (art. 110 ze znaczkiem 14, ust. 1 ustawy o prawie autorskim lub prawach pokrewnych w brzmieniu aktualnie obowiązującym).

W ocenie Ministra, z powyższych regulacji wynika, że w obowiązującym stanie prawnym Minister nie uczestniczy w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Z tych względów ustawodawca wskazał, że sprawy niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych dotyczące zatwierdzenia tabel wynagrodzeń umarza się. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy prawnej do prowadzenia przez Ministra sprawy dotyczącej tabel wynagrodzeń, co jest przesłanką bezprzedmiotowości postępowania. (...) Polska sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 145a § 2 k.p.a., art. 149 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) poprzez błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed Ministrem nie toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi, lecz w przedmiocie wznowienia postępowania, a kwestia trybu postępowania w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzeń nie ma wpływu na nadzwyczajne postępowanie kontrolujące prawidłowość wydania decyzji.

Skarżąca wskazała, że art. 149 k.p.a. wprowadza dwufazowość postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Polega ona na tym, że merytoryczne badanie powołanych podstaw wznowienionych możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., po którym Minister winien był na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję dotychczasową, po stwierdzeniu podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a k.p.a. Ponadto skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń toczyło się sześć lat.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z trzech podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia (na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Pierwszy etap obejmuje wyłącznie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia zaś organ nie ma żadnych uprawnień na tym etapie do oceny merytorycznej zasadności wznowienia oraz rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Na tym etapie organ bada przede wszystkim, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który posiada legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, zachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz, czy wniosek o opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest przejście organu do dwóch kolejnych etapów i właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi o tym wprost art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na etapie badania przyczyn wznowienia organ może wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo - gdy stwierdzi istnienie ww. przyczyn - uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Sąd zauważył także, że postępowanie wznowieniowe stanowi specyficzny rodzaj postępowania nadzwyczajnego, który - w przeciwieństwie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - nie obejmuje wyłącznie weryfikacji prawidłowości decyzji dotychczasowej i ewentualnie postępowania prowadzącego do jej wydania, lecz ma charakter mieszany, weryfikacyjno-rozstrzygający.

Jakkolwiek pierwszy etap postępowania obejmuje wyłącznie badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, a następnie wystąpienia jednej z przyczyn wznowienia i uchylenia decyzji dotychczasowej, to już kolejny dotyczy merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy. Niedopuszczalne jest oddzielanie poszczególnych etapów tego postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ uprawniony jest do oceny, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, jednakże pozbawiony jest możliwości merytorycznego zakończenia postępowania co do jej istoty. W sytuacji, gdy organ przyjmuje dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego to musi się liczyć z koniecznością orzekania w sprawie co do jej istoty, tym bardziej, że ewentualne zastosowanie rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do przypadków, o których mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a.

Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że nowelizacja z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych wprowadziła całkowicie nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń, w którym brak jest możliwości orzekania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie nowelizacji do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Stosownie do treści art. 110 ze znaczkiem 14, ust. 1 ustawy o prawie autorskim lub prawach pokrewnych uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd powszechny. W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dysponuje żadnymi kompetencjami do prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Skoro zatem brak jest podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy konieczne staje się umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W ocenie Sądu I instancji, prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie tabel wynagrodzeń nie może się zakończyć ewentualnym orzekaniem co do istoty sprawy ze względu na brak jakichkolwiek kompetencji organu do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Również rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno być oparte na przesłankach ustawowych, tj. przede wszystkim na braku przyczyny uchylenia w oparciu m.in. o art. 145a k.p.a., co w niniejszej sprawie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Co więcej decyzja organu w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń dotknięta byłaby oczywistą przesłanką kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powodującą nieważność takiej decyzji administracyjnej. Organ nie miał również podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., albowiem taka decyzja mogłaby zostać wydana wyłącznie przy spełnieniu przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a. lub art. 146 § 2 k.p.a., co w sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko koresponduje także z intencją ustawodawcy, który w przepisie przejściowym do nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, tj. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) nakazał umorzenie postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wprawdzie innym postępowaniem jest postępowanie zwykłe prowadzone w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia, a odrębnym postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, tj. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, niemniej jednak oba postępowania dotyczą tej samej sprawy w rozumieniu materialnoprawnym, zaś Minister utracił jakiekolwiek kompetencje do orzekania w sprawach zatwierdzania tabel wynagrodzenia.

Sąd podniósł, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje skutki zmiany właściwości rzeczowej w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 45/10: "Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów". W niniejszej sprawie podmiotem właściwym do rozstrzygania kwestii zatwierdzania tabel wynagrodzeń stał się sąd powszechny, wobec czego ustała władcza kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania przez organ administracji publicznej, co powinno skutkować właśnie umorzeniem postępowania administracyjnego, szczególnie biorąc pod uwagę mieszany - weryfikacyjno-rozstrzygający charakter postępowania wznowieniowego. Jednocześnie brak było podstaw do przekazania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego według właściwości, gdyż przekazanie to może zostać dokonane wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej.

Sąd dostrzegł wadliwość w działaniu organu, który nie wydał stosowanego postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, jednakże uznał, że ta wada procesowa nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 30 maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 marca 2011 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynik sprawy może być traktowany szeroko lub wąsko, w rozumieniu stricte procesowym. Ustalenie wadliwości polegającej na braku postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne może prowadzić do konkluzji, że ewentualne umorzenie postępowania powinno zostać poprzedzone skutecznym jego wszczęciem w drodze odpowiedniego postanowienia. Skoro jednak organ nie wydał takiego postanowienia pojawia się zasadnicza wątpliwość, czy ustalenie braku możliwości prowadzenia postępowania wznowieniowego powinno skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia. W pierwszej fazie postępowania organ bada wyłącznie dopuszczalność wniosku o wznowienie kierując się zaistnieniem trzech podstawowych przesłanek, tj. interesem prawnym wnioskodawcy, zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wszystkie te przesłanki zostały w sprawie spełnione: wniosek pochodził od strony, zachowała ona termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a., wniosek opierał się o właściwą i niebudzącą żadnej wątpliwości przesłankę z art. 145a k.p.a. W takiej sytuacji organ, co do zasady zobowiązany jest wznowić postępowanie administracyjne i ocenić zasadność dalszego jego prowadzenia przy uwzględnieniu merytorycznych podstaw tego wznowienia i możliwości orzekania o istocie sprawy administracyjnej. Przyjęcie takiej interpretacji prowadzi do oczywistego wniosku, że nawet wykazanie wadliwości polegającej na konieczności wydania postanowienia o wznowieniu skutkuje co najwyżej koniecznością wytknięcia organowi konieczności wydania takiego aktu pozytywnego przed wydaniem decyzji tożsamej, tj. umarzającej postępowanie administracyjne. Z kolei przyjęcie poglądu wskazującego na konieczność wydania postanowienia negatywnego w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. nie może się ostać przy uwzględnieniu brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, który - jako lex specialis - przewiduje zakończenie wszystkich prowadzonych postępowań w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzenia poprzez ich umorzenie w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu wskazana wadliwość nie wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie stanowi dostatecznej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która korzysta z ochrony trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. (...) Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- przepisu art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sadowych w sprawach cywilnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- przepisu art. 145a § 2 k.p.a poprzez niezastosowanie,

- przepisu art. 149 k.p.a. poprzez niezastosowanie,

- przepisu art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie,

- przepisu art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie,

- przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, oraz, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,

- art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.

Wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (...) Polska Sp. z o.o. w Warszawie podniosła błędną wykładnię art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. Z literalnego brzemienia tego przepisu jasno wynika, że dotyczy on tylko i wyłącznie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, a więc postępowania merytorycznego, a nie postępowania o wznowienie postępowania w tym przedmiocie, które ma charakter stricte formalny.

Uzasadniając naruszenie przepisów art. 145a § 2 oraz 149 k.p.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie przepisów regulujących tryb wzruszenia decyzji administracyjnych nastąpiło poprzez zaniechanie przez organ wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Wznowienie postępowania jest jednym z trzech trybów nadzwyczajnego postępowania i jako takie ma odrębny przedmiot postępowania, którym jest kontrola decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu zwykłym. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podniósł, że z uzasadnienia wyroku oddalającego skargę wypływa jasna wątpliwość Sądu co do działania Ministra Kultury i zgodności z prawem wydanej decyzji, to jednak Sąd odszedł od literalnej wykładni przepisów i przyznał prymat decyzji organu o umorzeniu postępowania, która ma charakter stricte uznaniowy, a którą wywiódł w oparciu o błędnie zinterpretowaną podstawę prawną.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok ostać się nie może, gdyż nie jest dopuszczalna sytuacja, w której Sądy i organy władzy publicznej nie działają w oparciu o przepisy prawa. Art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Do grupy przesłanek mieszczących się w normie cytowanego przepisu należy zaliczyć właśnie podstawę wznowienia określoną w art. 145a k.p.a., przyjmując przy tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu, który stanowi podstawę prawną zaskarżonego aktu, przesądza o "naruszeniu prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. Racjonalnym jest bowiem wykorzystanie przez Sąd Administracyjny takich środków proceduralnych, które - zastosowane w ramach kontroli aktu wydanego w sprzeczności z ustawą zasadniczą - umożliwią przywrócenie porządku konstytucyjnego, a nie szukanie argumentów dla uzasadnienia działań zmierzających do utrzymania w mocy decyzji sprzecznej z Konstytucją RP. Tym bardziej że przewidziana w art. 145a k.p.a. możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna z Konstytucją, stanowi jedyny tryb weryfikacji takiej decyzji, a tym samym wyklucza w świetle powyższego prawo ubiegania się np. o stwierdzenie ich nieważności na zasadach przepisów art. 156 i nast.k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie wskazał, że sformułowana w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. zasada praworządności statuuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W niniejszej sprawie organ administracji prowadził postępowanie w sposób nader opieszały, ponieważ trwa ono ponad 6 lat, a następnie stosując instytucję uznania administracyjnego w oparciu o błędną egzegezę przepisów prawa wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Wobec tego, że ogólne postępowanie administracyjne jest procesem stosowania prawa, rzeczą organu administracji publicznej w tym postępowaniu jest ustalić, jaka norma prawna obowiązuje, jakie jest jej rozumienie, a następnie normę tę zastosować. Właściwy organ obowiązany jest stosować normę prawną obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia i to bez względu na planowane przez ustawodawcę (nawet w niedługiej przyszłości) zmiany przepisów. Nie jest działaniem organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" takie działanie, które pomija prokonstytucyjną wykładnię prawa. Organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wskazując na naruszenie przepisu art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił, że "bez znaczenia dla Sądu jest istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej opartej o przepis niezgodny z Konstytucją RP, bez znaczenia dla Sądu jest fakt, iż Minister Kultury wydaje decyzje w oparciu o błędnie zinterpretowaną podstawę prawną i wreszcie bez znaczenia jest to, że nie wypełnia swoich ustawowych, konstytucyjnych obowiązków nie wydając decyzji gdy przepis prawa taki obowiązek na niego nakłada". Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa nie służy podejmowanie przez Ministra Kultury po 6 latach prowadzonego postępowania decyzji umarzających postępowania uzasadniając to błędną wykładnią przepisu. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody W skardze kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie przesądza expressis verbis, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania. Taka wykładnia, która z uregulowania trybu wnoszenia żądania wznowienia postępowania powiązanego z niekonstytucyjnością art. 108 ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.) czyni niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania jest sprzeczna z art. 2 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego błędnie utożsamiając postępowanie zwykłe o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń z postępowaniem nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania dokonał nieprawidłowej kwalifikacji niniejszej sprawy opierając swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, którego hipoteza obejmuje inne postępowanie, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić skargę na decyzje Ministra.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia Stowarzyszenia Autorów ZAiKS. Jako podstawę decyzji wskazano art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo przedstawił reguły obowiązujące zgodnie z przepisami k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym. Zaznaczył, że złożenie wniosku o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania skutkuje jego wstępną weryfikacją, której wynik powoduje przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania - wówczas wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. lub o braku podstaw i wówczas wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Na tym wstępnym etapie postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot posiadający legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, czy zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. oraz czy wniosek został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.), po którym organ wydaje decyzję o treści określonej w art. 151 k.p.a.

Sąd I instancji, dostrzegając "ewidentną wadliwość" w postępowaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegającą na braku wydania przez ten organ postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia 5 maja 2000 r. uznał, że nie jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten nie mógł wydać takiego rozstrzygnięcia z powodu utraty kompetencji do rozstrzygania sprawy w przedmiocie zatwierdzania stawek wynagrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu, uznając tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145a, art. 149 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. za zasadne.

Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (art. 145a § 1 k.p.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Bezspornym w sprawie jest, że ostateczna decyzja Ministra Kultury (działającego jako organ odwoławczy) z dnia 18 października 2001 r. dotyczyła zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia Filmowców Polskich. Właściwość Komisji Prawa Autorskiego, jako organu I instancji w tej sprawie wynikała z art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 z późn. zm.).

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. SK 40/04 (ogłoszonym w Dz. U. Nr 21, poz. 164 z dnia 9 lutego 2006 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 108 ust. 3 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest niezgodny z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy do dnia 1 września 2006 r. ze względu na to, że "uzupełnienie luki prawnej, jaka powstanie w wyniku wejścia wyroku TK w życie, wymaga przemyślanej pod względem systemowym ingerencji ustawodawcy pozytywnego".

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowił podstawę wystąpienia dnia 29 września 2006 r. przez (...) Kraków Sp. z o.o. w Krakowie (którego następcą prawnym jest (...) Polska Sp. z o.o. w Warszawie) do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Kultury z dnia 5 maja 2000 r., na podstawie art. 145a § 1 k.p.a.

Przed rozstrzygnięciem tego wniosku, dnia 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), zwana dalej ustawą zmieniającą, która wprowadziła odmienny tryb postępowania w sprawie zatwierdzania i zmian zatwierdzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. Aktualnie, zgodnie z art. 1101 ustawy zmieniającej, do postępowań przed Komisją Praw Autorskich zastosowanie mają odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym (przed zmianą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim), zaś uczestnik niezadowolony z orzeczenia Komisji może złożyć wniosek o zatwierdzenie albo odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń w całości lub części do sądu powszechnego (art. 110 ze znaczkiem 14, ust. 1), co powoduje utratę mocy orzeczenia Komisji w całości lub w części, co do której wniosek został złożony (art. 110 ze znaczkiem 14, ust. 5). Powyższe uregulowanie wskazuje, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie powołuje Komisję Praw Autorskich (art. 1101 ust. 1 ustawy zmieniającej), nie jest natomiast organem odwoławczym od jej orzeczeń, jak przewidywał to przepis art. 180 ust. 4 ustawy o prawie autorskim przed jej zmianą.

Ustawa zmieniająca zawiera przepisy intertemporalne, które dotyczą postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tekst jedn.: do dnia 21 października 2010 r.). Stosownie do treści art. 3 ust. 4 postępowania takie umarza się. W ustawie zmieniającej brak jest natomiast przepisu, który zakazywałby stosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 2006 r. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, czyli trybów nadzwyczajnych. Przykład takiej regulacji zawiera np. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.) w art. 63 § 2 i § 3.

To oznacza, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która zapadła przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed dniem 21 października 2010 r., obliguje właściwy organ (w sprawie niniejszej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z art. 150 § 1 k.p.a.) do jego rozpoznania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania nie ma zastosowania wymieniony art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej.

W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania na etapie wstępnym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 k.p.a., a następnie orzekać na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie istnienia podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 18 października 2001 r., określonej w art. 145a § 1 k.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej, a to z kolei powoduje, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli ponownego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie tabel wynagrodzenia Stowarzyszenia Filmowców Polskich. Wówczas dopiero ma zastosowanie w sprawie przepis art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, ponieważ uchylenie decyzji dotychczasowej powoduje, że postępowanie zwykłe, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym w dacie obowiązywania ustawy dotychczasowej nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zastosowanie tego przepisu może prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzenia Stowarzyszenia Filmowców Polskich. Zatem, w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien uchylić decyzję, której dotyczy wznowione postępowanie i ewentualnie umorzyć postępowanie w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzenia, chyba że zachodzą przesłanki z art. 151 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Na skutek uchylenia decyzji organu I i II instancji sprawa z wniosku skarżącej Spółki o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia 5 maja 2000 r. wymaga ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów.

Orzeczenie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.