Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2611651

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 grudnia 2018 r.
II OSK 566/18
Elementy składowe skargi kasacyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński.

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak, del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 234/17 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) marca 2017 r., nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 234/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę J. C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (...) marca 2017 r., nr (...), w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył wyżej wymieniony, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu koszów postępowania według norm przepisanych, w tym postępowania kasacyjnego a także kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) przez błędną jego wykładnię i uznanie, że jeżeli właściciel działki, na której budynek się znajduje, nieobjętej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyraża woli uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji przedmiotowego budynku, należy nakazać jego rozbiórkę, pomimo zgodności budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie jego budowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ze względu na ustalony przez organy czas realizacji budynku objętego postępowaniem - okres między 1987 r. a 1992 r. - podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie jest przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W chwili orzekania przez organy na terenie, na którym znajduje się działka nr (...), nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Poprzednio teren ten objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Narodowej Gminy z dnia (...) listopada 1977 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) lutego 1978 r. Nr (...), poz. (...) z późn. zm.), który obowiązywał do 29 czerwca 1992 r. Zgodnie z tym planem, teren ten znajdował się w konturach oznaczonych 14.23MR i 14.24MR - "Zabudowa zagrodowa". Od 29 czerwca 1992 r. do 31 grudnia 2002 r., teren działki objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej z dnia (...) czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. (...). Nr (...), poz. (...) z dnia (...) października 1992 r.) zgodnie z którym znajdowała się ona w konturach oznaczonych 14.22MN,UH - "Teren budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy z możliwością wbudowania usług handlowych" oraz 14.23MR - "Adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej". Pozwala to na stwierdzenie, że budynek odpowiada wcześniejszym przepisom o planowaniu przestrzennym. Obecnie działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nieruchomości Skarb Państwa, reprezentowany przez Nadleśnictwo (...), nie zamierza występować o decyzję o warunkach zabudowy. Budynek znajduje się na działce leśnej, dla której nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Usytuowanie budynku nie odpowiada więc warunkowi określonemu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualne wystąpienie właściciela nieruchomości o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie doprowadziłoby do wydania pozytywnej decyzji. Wcześniej już Burmistrz B. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy uzasadniając to położeniem budynku na obszarze leśnym. W warunkach ustawy - Prawo budowlane z 1974 budynek zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, zgodnie z przeznaczeniem terenu, nie podlegał procedurze legalizacyjnej, chyba że zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że skoro właściciel budynku i działki, na której on się znajduje, nie wyraża woli uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji przedmiotowego budynku, a działka znajduje się na terenie nieobjętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy nakazać jego rozbiórkę zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Sądu, organy nie postąpiły niezgodnie z wykładnią tego przepisu zaprezentowaną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. Taka interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zdaniem skarżącego kasacyjnie nie odpowiada wytycznym zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. gdyż prowadzi do wniosku, że w każdej sytuacji, kiedy w chwili orzekania nie obowiązuje dla terenu miejscowy plan zagospodarowania i właściciel terenu nie chce wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy lub uzyskanie takiej decyzji nie jest możliwe, należałoby orzekać o rozbiórce, bez uwzględnienia przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Wykładnia przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, pomijając całkowicie aspekt zgodności budynku z poprzednimi przepisami o planowaniu przestrzennym, pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucji powołanymi w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest istotna utrata przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości. Okoliczność ta nie jest zresztą oczywista albowiem skarżący posiada nieruchomość, opłaca czynsz na podstawie faktur wystawianych przez właściciela terenu i nie toczy się przeciwko skarżącemu żadne postępowanie cywilne o wydanie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2015 r. II OSK 112/14 uznał, że organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie powinien badać czy inwestor dysponuje prawem do gruntu, na którym stoi obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Z tych względów zdaniem J. C., skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i zasługuje na uwzględnienie. Skoro nadto oparta jest wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, to zasadny jest również wniosek o to, aby łącznie z uchyleniem zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania skargi w myśl art. 188 p.p.s.a. i uchylił również zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Skarb Państwa - Nadleśnictwo (...) wniósł o jej oddalenie w całości. Podkreślił, że wzniesione przez skarżącego obiekty posadowione są na gruncie stanowiącym las, co narusza przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw, tj. na naruszeniu prawa materialnego co oznacza, że stan faktyczny nie jest kwestionowany. Odnośnie tej podstawy wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Skarżący kasacyjnie podnosi, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez uznanie, że jeżeli właściciel działki, na której budynek się znajduje, nieobjętej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wyraża woli uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji przedmiotowego budynku to należy nakazać jego rozbiórkę, pomimo zgodności budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie jego budowy. Na poparcie swego stanowiska powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, która została wyrywkowo zacytowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 2 niniejszego uzasadnienia). Nie wyjaśnił jednak jak jego zdaniem winien być rozumiany wskazany wyżej przepis. Należy przypomnieć, że przed orzeczeniem rozbiórki zarówno na podstawie prawa budowlanego z 1974 r., które ma zastosowanie w niniejszej sprawie jak i aktualnie obowiązującego, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zbadania czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA, która stanowi, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." (ONSAiWSA 2014/6/89, LEX nr 1404021) sąd wyraźnie wskazał, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Ma zatem rację sąd I instancji, że nie można przyjąć, iż nielegalnie wybudowany budynek ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Zatem przesłanką z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. będzie zawsze albo aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego albo ważna decyzja o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie jest bezsporne (nie jest to także kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie), że w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego na terenie na którym znajduje się działka nr (...) ze spornym obiektem - drewnianym budynkiem handlowo-mieszkalnym o powierzchni zabudowy 59,30 m2 wraz z zadaszeniem o powierzchni 29,20 m2 nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Część tej działki jak wynika z mapy ewidencyjnej stanowi las - obręb (...) Leśnictwo (...). Ponadto Skarb Państwa - Nadleśnictwo (...) jako właściciel tej nieruchomości nie chce legalizować tego budynku, a jest to jego uprawnienie nie obowiązek. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z wniosku tego nadleśnictwa z 17 marca 2010 r. które wnosiło o rozbiórkę wyżej wymienionej inwestycji. Co istotne Nadleśnictwo (...) nie zamierza występować do Burmistrza B. o ustalenie dla tego obiektu warunków zabudowy. Dlatego ma rację sąd wojewódzki, że prawidłowo organy w tej sprawie uznały, że skoro właściciel budynku i działki, na której on się znajduje, nie wyraża woli uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji przedmiotowego budynku, a działka znajduje się na terenie nieobjętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało nakazać jego rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jak i organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie postąpiły zgodnie z wykładnią tego przepisu zaprezentowaną w przywołanej przez niego uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.