Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2091998

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 3 września 2015 r.
II OSK 55/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 641/13 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 641/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., nr.... w Starosta B., działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), w związku z art. 162 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 9 listopada 2010 r., nr znak:.., którą udzielił A. Spółce. z o.o. w Z. W. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne i prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia 9 listopada 2010 r. Starosta B. udzielił A. Spółce z o.o. w Z. W. wskazanego wyżej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych.

Na podstawie tejże decyzji Spółka do dnia 5 września 2012 r. w Z. przy ul. Ż...., w części hali o powierzchni 3456 m2, zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym..., w obrębie geodezyjnym 4 Z. - M. prowadziła:

- eksploatację instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, czyściwa i wypełnienia do materacy, przemiału tworzyw sztucznych, brykietu drzewnego w postaci zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie;

- odzysk odpadów innych niż niebezpieczne przy użyciu instalacji, o której mowa powyżej, z zastosowaniem dwóch procesów odzysku: R 15 Przetwarzanie odpadów, w celu przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu oraz R 14 Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części o których mowa w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.);

- działalność w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne.

Dalej wyjaśniono, iż w dniu 5 września 2012 r. miał miejsce pożar budynku produkcyjno - magazynowego należącego do M. - E. Spółki z o.o. w Ł., w wyniku którego całkowitemu spaleniu i zniszczeniu uległa m.in. część przywołanej wyżej hali wraz ze zlokalizowaną w niej instalacją do produkcji paliwa alternatywnego, czyściwa i wypełnienia do materacy, przemiału tworzyw sztucznych, brykietu drzewnego eksploatowaną przez A. Spółkę z o.o. Powyższe zdarzenie zostało potwierdzone zaświadczeniem Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w B. z dnia 8 października 2012 r. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 września 2012 r. ustalił, że nieodpowiedni stan techniczny budynku, powstały w wyniku pożaru grozi zawaleniem, co stanowi bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia osób z niego korzystających. Decyzją z dnia 6 września 2012 r., nr... organ nadzoru budowlanego nakazał wyłączyć z użytkowania w trybie niezwłocznym budynek byłych Zakładów Przemysłu Bawełnianego "F." zlokalizowany na działce nr..., w obrębie 4, przy ul. Ż. w miejscowości Z.

Z uwagi na okoliczność, iż wspomniana wyżej decyzja Starosty B. z dnia 9 listopada 2010 r., udzielająca Spółce A. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych od 5 września 2012 r., a więc od dnia pożaru stała się bezprzedmiotowa, Starosta B. pismem z dnia 9 października 2012 r. zawiadomił wszystkie osoby, będące stronami o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia owej decyzji, wskazując na treść art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. Spółka z o.o. w Z. W., w jego uzasadnieniu wskazując, że bezsprzecznym faktem jest zaistnienie zdarzenia losowego w postaci pożaru, jednak, w ocenie Spółki, fakt ten nie może być przesłanką wystarczającą do wydania zaskarżonej decyzji. Strona wskazała, że bezzasadność kwestionowanej decyzji wynika z następujących przesłanek:

- decyzja Starosty B. z dnia 9 listopada 2010 r., zezwalająca na prowadzenie odzysku odpadów, opierała się miedzy innymi na fakcie, że Spółka posiada instalację, czyli zespół urządzeń oraz instalację tą użytkuje na określonym terenie (Z. ul. Ż.... - działka...), w określonych warunkach (zadaszenie, zamkniecie obiektu - hali). Zatem nadinterpretacją faktów i zapisów decyzji z 9 listopada 2010 r. jest przyjęcie, że Spółka nie posiada lub nie jest w stanie zakupić innych urządzeń w miejsce tych, które uległy zniszczeniu w trakcie pożaru. Nadinterpretacją jest też przyjęcie, że w miejscu spalonej części hali Spółka lub właściciel obiektu nie są w stanie wykonać budowli zadaszającej i zamykającej przestrzeń będącą wcześniej elementami hali. W przypadku wykonania tego w technologii "namiotowej" działanie takie nie wymaga nawet pozwolenia na budowę.

Wskazano, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach na podstawie, którego decyzja z 9 listopada 2010 r. została wydana - wymagane jest, aby decyzja określała: rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania w okresie roku; miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów; dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska; miejsce i sposób magazynowania odpadów; czas obowiązywania zezwolenia. Zatem w ocenie strony procedura uzyskiwania decyzji nie wymaga wykazania się istnieniem konkretnych urządzeń stanowiących instalację na dzień jej wydania, a jedynie ich rodzaj i parametry niezbędne do prowadzenia odzysku w oparciu o dane pozwolenie. Tak, więc oczywistym jest, że wykonywanie działalności w oparciu o decyzję wymaga posiadania określonej infrastruktury, jednak wydanie decyzji (lub jej ważność) nie jest uzależnione od ciągłości posiadania tych samych urządzeń. Bowiem niedopuszczalne jest przyjęcie, że wymiana części lub całości parku maszynowego (na instalację o tych samych parametrach) wymagałoby zmiany decyzji. Zdaniem Spółki analiza wymagań określonych w art. 27 ust. 2 ustawy i porównanie ich z zaistniałą w sprawie sytuacją wskazuje, że Spółka A. po uzupełnieniu, remoncie, itp. instalacji spełnia ustawowe wymogi wymienione w we wskazanej decyzji.

Nadto, w ocenie Spółki Starosta B. wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał ustaleń w zakresie: możliwości odtworzenia instalacji przez Spółkę, możliwości i sposobu zapewnienia przez Spółkę spełnienia wymogów magazynowania odpadów i wymogów technicznych prowadzenia instalacji, jakie ustalało wydane wcześniej pozwolenie. Poza tym nie ustalił zamiaru Spółki w zakresie kontynuowania działalności, określonej decyzją z 9 listopada 2010 r. Dodano również, że przywołana przez organ w uzasadnieniu decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego, wyłączająca z użytkowania obiekt, na którym zlokalizowana jest instalacja została zmieniona poprzez decyzje PINB z dnia 16 października 2012 r. nr..., dopuszczającą obiekt warunkowo ponownie do użytkowania, która określa zakres działań jakie należy dokonać w obiekcie jak i możliwość dalszego jego wykorzystania. Wszystkie zalecone prace zostały już wykonane i na dniach winna zostać wydana kolejna decyzja PINB akceptująca wykonanie zaleceń i zapewne zezwalająca na normalne użytkowanie obiektu. Tym samym kategoryczne twierdzenie, że zaistniałe zdarzenie przekreśla pod względem technicznym prowadzenie działalności w tym miejscu jest, w ocenie Spółki, zbyt daleko idące. Podobnie, w ocenie strony, nie występuje w tym przypadku również bezzasadność decyzji, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu, bowiem cel (funkcjonowanie instalacji) jest możliwy do osiągnięcia, choć okresowo jej pełne wykonywanie nie następuje. Podkreślono, że tego typu decyzja administracyjna określa jedynie potencjalną możliwość działania, a nie przymus. Trudno też znaleźć uzasadnienie co do zaistnienia drugiej przesłanki - interesu społecznego lub strony, gdyż Spółka nie ma żadnego interesu w wygaszeniu decyzji, zaś interes społeczny przemawia za kontynuowaniem tak pożytecznej dla ochrony środowiska działalności, tym bardziej w obliczu zaistniałego zdarzenia losowego, gdzie wymagane jest dokończenie procesu utylizacji (odzysku) zmagazynowanych już odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T., decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr..., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty B. z dnia 17 grudnia 2012 r.

Kolegium podkreśliło, że w sprawie niniejszej podstawą wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia było przyjęcie, że stało się ono bezprzedmiotowe, na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium dodało, że z akt wynika, że Spółka A. dysponowała pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, wydanym jej przez Starostę B. w dniu 9 listopada 2010 r., z którego wynika, że wspomniana działalność (instalacja do produkcji paliwa alternatywnego, czyściwa i wypełnienia do materacy, przemiału tworzyw sztucznych, brykietu drzewnego w postaci zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych) zlokalizowana była w części hali o powierzchni 3.456 m2 na działce nr..., w obrębie 4, w Z. Obiekt był wynajmowany od M. - E. Spółki z o.o. w Ł. Bezspornie w dniu 5 września 2012 r. miał miejsce pożar, w wyniku którego całkowitemu spaleniu uległ środkowy magazyn budynku, plastikowe odpady, maszyny do przerobu plastikowych odpadów. Wobec tego, że nieodpowiedni stan techniczny budynku stanowił zagrożenie życia i zdrowia osób przebywających w budynku, decyzją Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 6 września 2012 r. wyłączono z użytkowania w trybie niezwłocznym ten budynek. Nadto z pisma organu nadzoru budowlanego z dnia 28 stycznia 2013 r. wynika, że budynek nadal nie został włączony do użytkowania. Dodano, że skarżąca Spółka nie posiada tytułu prawnego do terenu, na którym prowadziła wspomnianą działalność, gdyż z informacji przekazanej przez właściciela terenu M. - E. wynika jednoznacznie, że z dniem 17 maja 2012 r. umowa najmu tegoż terenu przez Spółkę A. została rozwiązana, bez zachowania okresu wypowiedzenia. Wobec tego, zdaniem Kolegium, działalność Spółki z przyczyn oczywistych nie może być prowadzona w miejscu wskazanym w pozwoleniu z dnia 9 listopada 2010 r., a zatem pozwolenie stało się bezprzedmiotowe.

Powyższą decyzję A. Spółka. z o.o. w Z. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Spółka w treści skargi powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu, dodając, iż złożyła do Starosty B. wniosek o wydanie nowego pozwolenia w tej lokalizacji. Wniosek został złożony w dniu 29 października 2012 r. i nie został do dnia dzisiejszego rozpatrzony. Sprawa toczy się w Starostwie B. za nr.

Odnosząc się do posiadania przez Spółkę tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości wskazano, że istotnie M. - E. Spółka z o.o. wypowiedziała w dniu 17 maja 2012 r. umowę najmu, jednak wypowiedzenie to miało jedynie charakter techniczny i strony niezwłocznie po jej wypowiedzeniu podjęły procesowanie celem zawarcia nowej umowy. Prawo do dysponowania nieruchomością w tym okresie potwierdzają regularnie (miesięcznie) wystawiane przez właściciela faktury za najem. Finalnie strony zawarły nową umowę w dniu 15 października 2012 r., choć w nieco innej formule i zakresie. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, nie można tu mówić o braku tytułu do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uczestnik postępowania - M.- E. Spółka z o.o. w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że skarżąca Spółka nie dysponuje i w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości, na której była prowadzona działalność. Po dacie rozwiązania umowy najmu (17 maja 2012 r.) były zawierane jedynie umowy, z których wynikał obowiązek skarżącej Spółki do usunięcia zgromadzonych na terenie nieruchomości odpadów. Tylko w tym zakresie mogła też ona korzystać z nieruchomości, położonej w Z., przy ul. Ż.... Uczestnik podniósł również, iż hala, na terenie której prowadzona była działalność została rozebrana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego Starosta B., decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji tegoż organu z dnia 9 listopada 2010 r., udzielającej A. - L. Spółce z o.o. z siedzibą w Z. W. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne i prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na terenie zakładu, położonego w Z., przy ul....., na działkach o numerach ewidencyjnych...,...,..., ze wskazaniem, że instalacja określona w pozwoleniu znajduje się w części hali o powierzchni 3456 m2, zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym....

Powodem stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia było powzięcie przez Starostę B. informacji, iż hala, w której zlokalizowana była instalacja została zniszczona w wyniku pożaru, nadto zaś, że skarżąca Spółka utraciła tytuł prawny do terenu, w obrębie którego prowadzona była instalacja, wyczerpując tym samym dyspozycję art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu, konkluzja powyższa jest prawidłowa. Podstawy wygaśnięcia pozwoleń na korzystanie ze środowiska określone zostały w art. 193 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wśród przesłanek wygaśnięcia pozwoleń ustawodawca wymienił m.in., sytuację, na którą powołały się organy, tj. okoliczność, że określony podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 193 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach (stan prawny na dzień 9 listopada 2010 r.) w zezwoleniu na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne określa się m.in. miejsce, sposób oraz rodzaj magazynowania odpadów. W tej sprawie skarżąca Spółka uzyskała pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w obrębie instalacji, zlokalizowanej w części hali, położonej w Z., przy ul. Ż.... na terenie działki o geodezyjnym numerze.... Tam też, zlokalizowana została instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, co określone zostało wprost w pkt 2 decyzji pozwoleniowej. Zniszczenie zatem hali, w której instalacja miała być prowadzona i jej faktyczna rozbiórka, w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2012 r., nadto zaś utrata tytułu prawnego do nieruchomości, na terenie której była zlokalizowane, pozwala na zasadną konkluzję, iż skarżąca przestała być prowadzącym instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wszelkie zatem, zawarte w skardze dywagacje, na temat możliwości naprawy/wymiany poszczególnych składników instalacji czy jej odtworzenia w strukturze "namiotowej" pozostają oderwane od rzeczywistości w sytuacji, gdy skarżąca Spółka nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na terenie której działania te miałyby zostać podjęte. Umowa najmu została bowiem rozwiązana z dniem 17 maja 2012 r., zaś żaden znajdujący się w aktach sprawy dokument nie potwierdza, by Spółka dysponowała tytułem prawnym, umożliwiającym jej prowadzenie działalności na terenie nieruchomości, położonej w Z., przy ul. Ż..... "Nieco inna formuła i zakres" porozumienia z dnia 5 czerwca 2012 r. dotyczy bowiem jedynie spłaty zadłużenia czynszowego i usunięcia zgromadzonych odpadów. Brak jest jakichkolwiek postaw do wywodzenia zeń uprawnień do władania terenem dla celów prowadzenia w nim działalności, objętej pozwoleniem.

Sąd stwierdził, że powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty B. z dnia 9 listopada 2010 r., o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjengo. Komentarz. Warszawa 2011 r., str. 662). Jednym z elementów stosunku administracyjnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji z dnia 9 listopada 2011 r., było miejsce prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności polegającej na wytwarzaniu odpadów. Skoro miejsce to (hala) przestało istnieć, a skarżąca utraciła tytuł prawny do prowadzenia przedmiotowej działalności w ściśle określonym miejscu - tj. na nieruchomości określonej w decyzji Starosty B. z dnia 9 listopada 2010 r., w istocie przesłała być prowadzącym instalację w rozumieniu art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez co pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organu było zatem stwierdzenie jego wygaśnięcia (art. 193 ust. 3 ustawy) bez potrzeby badania interesu społecznego lub interesu strony, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 in fine. Niezależnie od tego, na marginesie, można jednak wskazać, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji pozwoleniowej przemawiać może choćby interes właściciela gruntu - uczestnika postępowania Spółki z o.o. M. - E. z siedzibą w Ł., który nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie działalności na terenie nieruchomości, będącej jego własnością.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Spółka. z o.o. w Z. W., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:

1.

naruszenie przepisów art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz polegające na nie przeprowadzeniu dowodu, czy odwołujący spełnia warunki wymagane do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska M. - E. Spółki z o.o. odnośnie braku tytułu prawnego do nieruchomości uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnej ocenie przez organy stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

3.

naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "P.o.ś.", poprzez jego błędne zastosowanie i błędne ustalenie, że skarżący nie był prowadzącym instalację z uwagi na fakt braku tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy przepisy te wymagają jedynie tytułu prawnego do instalacji, a więc zespołu urządzeń;

- art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy P.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący przestał być prowadzącym instalację lub pozwolenie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 674 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy po zakończeniu umowy najmu skarżący nadal korzystał za zgodą wynajmującego Spółki M. - E. z nieruchomości stanowiącej poprzednio przedmiot najmu, a tym samym że doszło do przedłużenia umowy najmu na czas nieoznaczony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy, ustalając stan faktyczny, oparły się co do zasady na fakcie spalenia części budynku oraz instalacji do przerobu odpadów. Organy całkowicie pominęły fakt, że spółka prowadzi ciągle działalność, likwidowała zgromadzone na nieruchomości odpady, a nadto toczy się postępowanie likwidacyjne przez ubezpieczyciela skarżącego, po którym Spółka będzie w stanie odtworzyć instalację i przystąpić do przerobu odpadów. Organy pominęły też fakt, że budynek spalonej częściowo hali został warunkowo dopuszczony do użytku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Pominięto również okoliczność, że skarżący posiada możliwości odtworzenia instalacji.

W kwestii natomiast braku tytułu prawnego do nieruchomości skarżący kasacyjnie nie zgodził się z ustaleniami organów i sądu administracyjnego. Stanowisko powyższe wynika bowiem jedynie z zaakceptowania oświadczenia Spółki M. - E. Spółka ta jest w sporze sądowym ze skarżącym i dlatego jej stanowisko nie może być miarodajne w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.-E. sp. z o.o. w Ł. wniosła o jej oddalenie. Ponadto pismem procesowym z dnia 18 sierpnia 2015 r. Spółka poinformowała, że orzeczeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Sąd Rejonowy w P. T. V Wydział Gospodarczy oddalił powództwo A.-L. Sp. z o.o. przeciwko M.-E. o ustalenie istnienia stosunku najmu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że art. 77 k.p.a. składa się czterech paragrafów. Formułując zarzut naruszenia tego artykułu pełnomocnik Skarżącej nie zadał sobie trudu sprecyzowania, który z paragrafów ma na myśli. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z argumentacji zawartej w zarzucie oraz z uzasadnienia skargi można jednak wywnioskować, że Skarżący miał na myśli przepis art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wskazuje na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Tak sformułowany zarzut należało uznać za chybiony, bowiem wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały wyjaśnione. Odnośnie do kwestii tytułu prawnego Skarżącej do gruntu, na którym była posadowiona instalacja, także i ten aspekt sprawy został wyjaśniony w sposób dostateczny. W aktach znajdują się pisemne oświadczenia woli spółki M.- E. o rozwiązaniu umów najmu ze Skarżącą z dniem 17 maja 2012 r. (karty 95-100). Na etapie postępowania kasacyjnego spółka M.-E. ponownie potwierdziła fakt rozwiązania umów najmu ze Skarżącą z dniem 17 maja 2012 r.

W sprawie niesporne jest, że Starosta B. decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia 9 listopada 2010 r., na mocy której udzielono A.-L. sp. z o.o. w Z. W. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne i prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na terenie zakładu położonego w Z., na działkach o numerach ewidencyjnych...,...,..., ze wskazaniem, że instalacja określona w pozwoleniu znajduje się w części hali o powierzchni 3456 m2, zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym.... Decyzja o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne określała rodzaj instalacji jako instalację do produkcji paliwa alternatywnego, czyściwa i wypełnienia do materacy, przemiału tworzyw sztucznych i brykietu drzewnego w postaci zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje Skarżąca. W podstawie prawnej decyzji o wygaszeniu pozwolenia wskazano art. 193 ust. 1 pkt 3 P.o.ś., który stanowi, że pozwolenie wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem art. 190 ust. 1 -3 lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Z kolei według art. 3 pkt 6 lit. b P.o.ś. pod pojęciem instalacji należy rozumieć zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. Natomiast według art. 3 pkt 31 P.o.ś. prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie.

Powodem stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia było powzięcie przez organ I instancji informacji, że hala, w której zlokalizowana była instalacja została zniszczona w wyniku pożaru. Ponadto Skarżąca utraciła tytuł prawny do terenu, w obrębie którego prowadzona była instalacja, co wynika z oświadczenia złożonego przez spółkę M.-E. - właściciela gruntu.

Rację ma Sąd I instancji, że ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 193 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., gdyż przedmiot pozwolenia w postaci instalacji został zniszczony. Ponadto Skarżąca utraciła tytuł do władania gruntem, na którym instalacja była posadowiona. Jak już wspomniano wyżej wśród przesłanek wygaśnięcia pozwoleń ustawodawca wymienił m.in., sytuację, na którą powołały się organy, tj. okoliczność, że określony podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 193 ust. 3 P.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza w drodze decyzji wygaśnięcie pozwolenia. Skoro skarżąca Spółka uzyskała pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w obrębie instalacji zlokalizowanej w części hali, na terenie działki o geodezyjnym numerze..., to zniszczenie hali, w której instalacja miała być prowadzona, potwierdzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadnia twierdzenie, że skarżąca przestała być prowadzącym instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stanowisko takie jest konsekwencją ustalenia dwóch okoliczności: braku instalacji - jej fizycznego zniszczenia oraz braku tytułu prawnego do władania gruntem, na którym zniszczona instalacja mogłaby być ewentualnie odtworzona.

Poprawny jest pogląd Sądu I instancji, że deklaracje naprawy poszczególnych składników instalacji czy jej odtworzenia w strukturze "namiotowej" nie dają podstaw do twierdzenia o błędności stanowiska organów. Z przedłożonych dokumentów oraz oświadczenia Spółki Mi.-E., właściciela gruntu, wynika że skarżąca Spółka nie dysponuje już tytułem prawnym do nieruchomości, na terenie której działania te miałyby zostać podjęte. Umowa najmu została bowiem rozwiązana z dniem 17 maja 2012 r., zaś żaden znajdujący się w aktach sprawy inny dokument nie potwierdza, by Spółka dysponowała tytułem prawnym, umożliwiającym jej prowadzenie działalności na tym terenie. Nie można podzielić argumentacji skargi, że instalację można prowadzić na określonym terenie bez tytułu prawnego do gruntu posiadając jedynie tytuł do instalacji. Taki sposób wykładni prowadziłby do sytuacji absurdalnych - dopuszczalności prowadzenia działalności, która może być wysoce uciążliwa dla otoczenia i środowiska bez respektowania prawa do gruntu, na którym taka działalność byłaby prowadzona.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 674 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy po zakończeniu umowy najmu skarżąca nadal korzystała za zgodą spółki M.-E. z nieruchomości stanowiącej poprzednio przedmiot najmu. Powołany przepis art. 674 k.c. stanowi, że jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony. Przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania z dwóch powodów. Po pierwsze, umowa najmu została rozwiązana w trybie natychmiastowym. Po wtóre, wynajmujący wyraził zgodę na używanie gruntu dopiero w dniu 15 października 2015 r. i jedynie w celu umożliwienia usunięcia przez stronę skarżącą tysięcy ton składowanych tam odpadów.

Z przedstawionych powyżej powodów nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 135 § p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli orzeczeń organów administracji publicznej i w świetle powyższych rozważań nie miał podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.