Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2696620

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 marca 2019 r.
II OSK 547/18
Przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wykładnia prawa a rażące naruszenie prawa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Paweł Groński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w L. i Stowarzyszenia N. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 716/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargi kasacyjne

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 października 2017 r. oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO) z dnia (...) lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 156 § 1 w zw. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.) odmówiło stwierdzenia nieważności z urzędu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) listopada 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z usługami oraz mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zjazdami, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. S., na fragmencie działki nr (...) oraz na fragmentach działek drogowych nr (...).

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w L., zarzucając rażące naruszenie:

1. art. 7 i art. 80 k.p.a. przez organ administracyjny, wykraczający poza zasadę swobodnej ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolnym oraz błędnym przyjęciu, że nie zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) listopada 2014 r.;

2. art. 8 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez SKO fikcyjnego podziału jednej inwestycji na rzekomo cztery niezależne z pozoru inwestycje w celu uzyskania przez inwestora warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia (...) października 2017 r. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie "N." z siedzibą w L. (dalej również jako "Stowarzyszenie").

Uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że skarga Prokuratora wskazuje na wadę rażącego naruszenia prawa, którą dotknięta jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla części działki nr (...), w związku z podziałem planowanej na tej działce inwestycji na szereg mniejszych dla uniknięcia tzw. postępowania środowiskowego z art. 59 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.; dalej u.o.o.ś.). W tym zakresie Sąd wskazał, że sama wielość decyzji ustalających warunki zabudowy oraz mnogość czy też tożsamość wnioskodawców jest dopuszczalna i oczywista na gruncie art. 63 ust. 1 u.p.z.p. To zatem kto i ile razy występował o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr (...) oraz przez kogo był reprezentowany i czyje interesy ostatecznie reprezentował nie ma, w ocenie Sądu, żadnego prawnego znaczenia. Problemem jest natomiast wykreślenie terenu inwestycji jako fragmentu działki geodezyjnej, które Sąd uznał za naruszenie prawa. Kwestia ta akcentowana była w orzecznictwie WSA w Łodzi. Co do zasady reprezentowany jest pogląd, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Wyjątek stanowić może jedynie np. realizacja zjazdów na terenie części działki drogowej. Ustalenie zatem warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Sąd wskazał, że w orzecznictwie pojawiały się również poglądy odmienne, a w przypadku rozbieżności interpretacyjnych, co do zasady, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy zastosowaniu przepisu wykładanego odmiennie. Jeśli natomiast chodzi o podnoszone przez Prokuratora, a akcentowane zwłaszcza przez Stowarzyszenie zagadnienie naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z realizowanym przez inwestora przedsięwzięciem, wymagającym takiej oceny, Sąd wskazał, że nie kwestia rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia lecz kontrolowanych decyzji, podlega ocenie prawnej. W tym zakresie wnioskowane przedsięwzięcie dotyczyło zmiany zagospodarowania terenu, którego powierzchnia zabudowy, rozumiana jak powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przekracza 2 ha. Tym samym inwestor nie był obligowany do uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, bowiem przedsięwzięcie to nie należało do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. Nie ma przy tym znaczenia, że faktyczna powierzchnia działki przekracza 6 ha, zaś prawidłowe określenie terenu inwestycji, jak wyżej wskazano, dotyczyć powinno całej działki. Cytowany przepis § 3 rozporządzenia dotyczy bowiem nie terenu inwestycji (rozumianego jako działka geodezyjna), lecz powierzchni zabudowy. Organ nie mógł zatem żądać od inwestora decyzji środowiskowej, bowiem dla tak określonej we wniosku inwestycji nie była ona wymagana. Osobną kwestią, zdaniem Sądu, pozostaje uzyskanie szeregu decyzji o warunkach zabudowy, o parametrach zabudowy każdorazowo mniejszych niż wartości progowe przez różnych inwestorów, które jednakże w sumie wartości te przekraczają. Jak wskazano, procedowanie to, w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p., trudno uznać za wadliwe. Każdy bowiem może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla dowolnej inwestycji na określonym terenie, niezależnie od posiadanego tytułu prawnego. Nie oznacza to wszakże, że nawet legitymując się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, możliwe będzie zrealizowanie każdej z tak ustalonej inwestycji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO w L. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przeznaczenie terenu inwestycji obejmujące jedynie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję, nie zaś cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2) przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez zaaprobowanie błędnego poglądu SKO, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia (...) listopada 2014 r. o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo przyjęcia przez ten organ, że "teren inwestycji" w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. rozumiany jest jako fragment działki ewidencyjnej, który w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowany, a nie działki (działek) rozumianej jako całości inwestycji, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną wniosło również Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

ai. art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonych decyzji w sytuacji, kiedy są one wprost sprzeczne z przepisem prawa materialnego i zostały wydane pomimo nieuzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi;

aii. art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c u.p.z.p. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pominięto w nich określenie rzeczywistych charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko;

aiii. art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 lit. a, b, d, ust. 2 lit. a i e, ust. 3 lit. a, c), d), e) u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie RM z 2010 r.) poprzez wydanie czterech decyzji o warunkach zabudowy dla de facto jednej inwestycji, której łączna powierzchnia przekracza 6 ha, w związku z czym organ był zobowiązany do zażądania od inwestora decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia, czego organ zaniechał, a tym samym dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

aiv. art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody) poprzez zezwolenie na dokonanie znacznych zmian stosunków wodnych, które negatywnie wpływają na użytek ekologiczny "M.";

av. art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 5, 13 i 19 lit. a oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.; dalej: prawo wodne) w zw. z art. 60 u.p.z.p. poprzez nieuzyskanie wymaganych przepisami odrębnymi pozwoleń i uzgodnień, to jest pozwoleń wodnoprawnych w sytuacji, kiedy przepisy wprost wymagają uzyskania takich pozwoleń i uzgodnień, czym organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

avi. art. 4 ust. 3 TUE, w szczególności zasady lojalnej współpracy i zasady skuteczności prawa UE w zw. z art. 4 ust. 2 lit. a i b, art. 5 ust. 3 lit. a i c, art. 8 w zw. z pkt 1 lit. a, b, d, e, pkt 2 lit. a, c podpunkt i, pkt 3 lit. a, c, d, e załącznika nr III dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "Tekst mający znaczenie dla EOG, Dz. Urz. L 26, s. 1, 28.1.2012 (dalej: dyrektywa nr 2011/92/UE)" przez rażące naruszenie prawa i nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, kiedy przepisy wymagają przeprowadzenia takiej oceny; b. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało odmową stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, choć w sposób oczywisty i rażący naruszały one prawo, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, to jest zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim przepisów wskazanych w punkcie 2 lit. a podpunkty i-iv.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w L. uczestniczka postępowania M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Prokuratora w całości.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Oceniając merytorycznie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych podkreślić przede wszystkim trzeba, że zaskarżony wyrok zapadł w sprawie prowadzonej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym. Wskazać zatem należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się ponownie postępowania zakończonego tą decyzją, lecz jedynie bada, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., przy czym bierze się pod uwagę brzmienie przepisów prawa z dnia podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, kwestionowana przez nich decyzja podjęta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem należało stwierdzić jej nieważność stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14).

O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji. W realiach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że już same szerokie wywody obu skarg kasacyjnych świadczą, że ewentualne naruszenie prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nie jest oczywiste i od razu widoczne.

W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa poprzez zestawienie treści decyzji z treścią przepisów, które - zdaniem skarżących kasacyjnie - zostały naruszone. Oczywistość naruszenia przepisów musi być jasna i jednoznaczna obiektywnie.

W niniejszej sprawie, zdaniem Prokuratora Okręgowego w L., zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przeznaczenie terenu inwestycji obejmujące jedynie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję, nie zaś cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez zaaprobowanie błędnego poglądu SKO, że decyzja Prezydenta Miasta L. o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo przyjęcia przez ten organ, że "teren inwestycji" w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. rozumiany jest jako fragment działki ewidencyjnej, który w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowany, a nie działki (działek) rozumianej jako całości inwestycji, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Według orzecznictwa sądów administracyjnych, przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. W orzecznictwie wywodzono, że na taką wykładnię wymienionych przepisów wskazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Podkreślano zatem, że regulacja ta zawiera odniesienie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Obowiązkiem więc organu jest wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza ją zrealizować tylko na części działki. Zaznaczano ponadto, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. np. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2012/15; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 1 marca 2016 r., t II OSK 1626/14; z 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; z 23 maja 2017 r., II OSK 1769/16; wyroki WSA w Szczecinie z 20 lipca 2018 r., II SA/Sz 685/18; w Poznaniu z 26 października 2017 r., II SA/Po 454/17; w Rzeszowie z 9 maja 2017 r., II SA/Rz 1742/16).

Nie kwestionując powyższych wywodów z jednej strony stwierdzić trzeba, że Prokurator Okręgowy w L. słusznie uznał stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy za wadliwe, jednak z drugiej strony nie można nie zauważyć, że ocena taka wynika nie z jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 1 u.p.z.p., lecz z jego wykładni dokonanej przez sądy administracyjne. O ile zatem stanowisko Prokuratora w pełni podlegałoby uwzględnieniu w postępowaniu zwykłym, o tyle nie może zostać uznane za trafne w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Z uwagi na powyższe podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie mógł zostać uwzględniony. W tej sytuacji nie podlegał też uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż naruszenie tych przepisów postępowania byłoby konsekwencją rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Nie są też trafne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "N. " z siedzibą w L.

Argumentacja wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenia bazuje na twierdzeniu, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła tylko fragmentu jednej inwestycji, sztucznie podzielonej na 4 części, w celu obejścia prawa i uniknięcia przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Stowarzyszenie wywodziło, że organ był zobowiązany do żądania od inwestora decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia, czego jednak organ zaniechał. Zdaniem Stowarzyszenia, łączna powierzchnia planowanej inwestycji przekraczała 6 ha, bowiem - w jego opinii - planowane zamierzenie inwestycyjne nie ograniczało się do zamierzenia wskazanego we wniosku złożonego w niniejszej sprawie, zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2014 r., lecz obejmowało wszystkie zamierzenia planowane na różnych częściach działki nr (...), co do których wydano cztery odrębne decyzje o warunkach zabudowy. W opinii skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, inwestor zataił fakt podzielenia inwestycji, wskutek czego organ nie zażądał od niego decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Stowarzyszenia zauważyć wypada, że w odniesieniu do różnych fragmentów działki nr (...) zostały złożone w różnym czasie, przez cztery różne podmioty, cztery odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy, w stosunku do których zapadły cztery różne decyzje w dniach (...) lutego 2014 r. (sprawa II OSK 524/18), (...) marca 2015 r. (II OSK 525/18), (...) lipca 2014 r. (II OSK 785/18) i (...) listopada 2014 r. (II OSK 547/18), a więc na przestrzeni przeszło 13 miesięcy.

W tej sytuacji uznanie, że jest to jedna inwestycja, a inwestor "zataił fakt" jej podzielenia, stanowi jedynie domniemanie, które przyjęto po wydaniu wszystkich czterech decyzji. Trudno zatem postawić Prezydentowi Miasta L. zarzut, że nie dostrzegł, iż jest to jedna inwestycja, nawet gdyby tak w rzeczywistości było. W realiach tej sprawy brak jednak podstaw do przyjęcia, że jest to jedna inwestycja, gdyż nie można rozstrzygnięcia opierać na domysłach, przypuszczeniach, czy domniemaniach, lecz konieczne jest oparcie go na nie budzących wątpliwości dowodach.

Co do zasady zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, że nie można realizować jednej inwestycji na podstawie kilku decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja konkretnej inwestycji może nastąpić bowiem na podstawie jednej decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącej tej konkretnie inwestycji, która ma zostać zrealizowana. Jednakże, jak już wyżej wskazywano, w niniejszej sprawie brak jest dowodów na to, by wydając kwestionowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzję o warunkach zabudowy organ miał uzasadnione podstawy do uznania, że ma ona dotyczyć tylko fragmentu jednej większej inwestycji, mającej być zrealizowaną na większym obszarze niż wskazany we wniosku. Organ bowiem nie mógł swojego stanowiska oprzeć na domniemaniu, domyśle czy przypuszczeniu, że złożony wniosek dotyczy tylko jednej części, jednego fragmentu większej całości. Nie można też stawiać zarzutu rażącego naruszenia prawa organowi na podstawie zdarzeń mających miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji. Nawet jeżeli później doszło do zdarzeń mogących świadczyć o tym, że w istocie chodziło o jedną inwestycję, to w chwili podejmowania decyzji organ nie mógł wiedzieć, że takie zdarzenia zajdą. Jak już wyżej wskazywano, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdarzenia, które nastąpiły po wydaniu decyzji, nie mogły być brane pod uwagę w chwili jej podejmowania. Nie mogą one świadczyć o oczywistości naruszenia prawa, bo ocenie podlega stan faktyczny i prawny zachodzący w chwili wydawania decyzji, a nie mający miejsce po jej podjęciu.

Zauważyć ponadto należy, że w dniu (...) maja 2016 r. Prezydent Miasta L. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynków mieszkalnych z usługami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (zjazdy, drogi wewnętrzne, garaże, parkingi, przyłącza i instalacje wewnętrzne)" w L., ul. B. na działce nr (...), obręb (...) oraz na działkach drogowych (...), obręb (...). W decyzji tej podano, że powierzchnia terenu przeznaczonego na inwestycję - działki nr (...) - wynosi 6,079 ha. W tej sytuacji przypuszczenie, że inwestorowi chodziło o sztuczne podzielenie inwestycji, by uniknąć przeprowadzenia postępowania środowiskowego, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, skoro postępowanie środowiskowe zostało przeprowadzone.

Abstrahując od szczegółowej treści zarzutów podnoszonych przez Stowarzyszenie (w tym, czy wszystkie okoliczności tam wskazywane podlegają rozpoznaniu w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy) podkreślić trzeba, że skoro zarzuty te opierają się na założeniu, że kwestionowana decyzja dotyczy jedynie fragmentu jednej inwestycji, uznać należy, że w sytuacji, gdy założenie to - jak wyżej stwierdzono - opiera się jedynie na przypuszczeniu, domniemaniu, domyśle, a nie na konkretnych dowodach, wszystkie te zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć ponadto wypada, że podnosząc zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie sprecyzowało, jakich konkretnie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi nie dokonano. Tymczasem przepis ten jednoznacznie precyzuje, że chodzi tu o uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie powiązało jednak tego zarzutu z konkretnymi unormowaniami zawartymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., chociaż unormowanie to zawierało w dniu podjęcia kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy 12 punktów (1-11 i 10a), a jego pkt 11 miał dwa podpunkty.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.