Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1664481

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 3 września 2014 r.
II OSK 517/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak, del. WSA Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/12 w sprawie ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1502/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 13 kwietnia 2012 r. znak (...) w przedmiocie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) w W.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 6 lutego 2012 r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. (...) w W. W trakcie kontroli stwierdzono uchybienia w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego co do prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego. Dlatego Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy decyzją z dnia 23 lutego 2012 r., znak: (...) nakazał (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)", zapewnienie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) w W., właściwej długości dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, nieprzekraczającej 60 m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej) lub zastosowanie rozwiązań zamiennych, w zakresie powyższych wymagań, w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie ekspertyzy technicznej opracowanej przez właściwą jednostkę badawczo - rozwojową, albo rzeczoznawcę budowlanego oraz do zabezpieczeń ppoż i uzgodnionych z organem.

Od powyższej decyzji (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "(...)" wniosła odwołanie do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia 23 lutego 2012 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestia parametrów dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jest określona wprost. Z ww. rozporządzenia wynika, że w budynkach mieszkalnych (kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV) dopuszczalna długość dojścia przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej. Przy czym długość dojścia ewakuacyjnego, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równoważne wyjście do innej strefy pożarowej rozumie się w myśl ww. przepisów, wyjście do obudowanej klatki schodowej zamykanej drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej El 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Jednocześnie aktualne uregulowania prawne, tj. ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. określają pojęcie zagrożenia życia ludzi stwarzane przez występujące w budynkach warunki techniczno-budowlane, a także odnośne sposoby postępowania w takich przypadkach - uprzednio pojęcie zagrożenia życia ludzi określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów. W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono bezspornie, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania do wyjścia ewakuacyjnego z budynku wynosi ok. 130 m - dla klatki schodowej nr 1 i ok. 150 m dla klatki schodowej nr 2 to znaczy, że przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej wynoszącej 60 m, co w myśl § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia MSWiA stanowi o występowaniu w użytkowanym budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi.

Organ odwoławczy podkreślił, że właściciel budynku w trakcie jego eksploatacji zmienił przeznaczenie ostatniej kondygnacji tzw. technicznej z maszynownią dźwigu na mieszkalną, co w konsekwencji wydłużyło długość dojścia ewakuacyjnego o ok. 10 m. W ramach prac budowlano-adaptacyjnych nie została sporządzona dokumentacja techniczna, uwzględniająca dostosowanie dróg komunikacji ogólnej, stanowiących drogi ewakuacyjne (klatki schodowe i korytarze) do obowiązujących przepisów o ochronie przeciwpożarowej pomimo, że w ocenie organu nastąpiła zmiana przeznaczenia części budynku.

Powyższa decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej została zaskarżona do WSA w Warszawie przez Spółdzielnię. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stanowiący własność Skarżącej budynek mieszkalny zagraża życiu ludzi, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika jednoznacznie jaka jest rzeczywista długość dojścia ewakuacyjnego w przedmiotowym budynku wobec nieprzeprowadzenia pomiarów przez organy administracyjne I i II instancji a także naruszenie § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie zakresu obowiązywania rozporządzenia, tj. pominięcie faktu, iż do budynków istniejących, nawet tych, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia, czyli wyłącznie przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków lub ich części, która w omawianej sprawie nie nastąpiła. W skardze zarzucono też naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie pomiarów długości dojścia ewakuacyjnego, a tym samym niezebranie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do jej wnikliwego rozpoznania, w szczególności dla uznania, iż długość dojścia ewakuacyjnego w budynku przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że budynek przy ul. (...) w W., jako wykorzystywany w całości na cele mieszkalne należy do kategorii ZL IV i ze względu na wysokości 14 kondygnacji w klatce schodowej nr 2 jest budynkiem wysokim "W". Zgodnie zaś z § 256 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w budynkach mieszkalnych kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej, przy czym długość drogi ewakuacyjnej, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równorzędne wyjściu do innej strefy pożarowej uważa się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamykanej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Tymczasem w kontrolowanym budynku długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, liczona od najdalej położonego lokalu mieszkalnego na 14 kondygnacji poprzez klatkę schodową do wyjścia na zewnątrz budynku wynosi 150 m, co oznacza, że długość ta została przekroczona o ponad 100%. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącą podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych, a przedstawiciel skarżącej podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez organy Państwowej Straży Pożarnej art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji bezspornie wykazały w jakim przekroczono dopuszczalną długość dojścia ewakuacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji opisane wyżej ustalenia organów wskazują jednoznacznie, że użytkowany przez skarżącą budynek należało zakwalifikować jako zagrażający życiu ludzi. Stosownie bowiem do § 16 ust. 1 cyt. rozporządzenia MSWiA użytkowany budynek uznaje się za zagrażający bezpieczeństwu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 2 cyt. przepisu podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, może być m.in. długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno - budowlanych. Wobec ustalenia przez organy, że długość drogi pożarowej w budynku skarżącej wynosi 150 m., nie budzi wątpliwości fakt, że prawidłowo został on zaliczony do budynków zagrażających życiu ludzi. Nie było więc podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 16 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA.

Analogicznie WSA ocenił zarzut skargi, że organy niezasadnie oparły decyzje na przepisach dwóch rozporządzeń tj. rozporządzenia MSWiA oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd stwierdził, że § 16 ww. rozporządzenia MSWiA w sposób wyraźny odwołuje się do przepisów cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., w § 207 ust. 2, odwołuje się natomiast do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisów odrębnych, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji budynków jako zagrażających życiu ludzi. Nie ma przy tym wątpliwości, że do przepisów wyżej wymienionych zaliczyć należy również regulacje cyt. rozporządzenia MSWiA. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, oba ww. rozporządzenia znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie.

Sąd Wojewódzki uznał, że nietrafne jest także stanowisko skarżącej, która zarzuciła także organom błędną wykładnię § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącej § 207 ust. 2 rozporządzenia należy stosować z uwzględnieniem § 2 ust. 2. rozporządzenia, który odnosi się jedynie do sytuacji związanych z przeprowadzaniem w istniejących już budynkach zmian polegających na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania. Wobec faktu, iż zmian takich nie w przedmiotowym budynku nie dokonano, organ nie był uprawiony do nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. Jednak, zdaniem Sądu, w myśl § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd wskazał tu na wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06, w którym wyrażono pogląd, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz, lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęcie argumentów skarżącej za zasadne oznaczałoby, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczące bezpieczeństwa pożarowego nie znajdowałyby zastosowania do budynków, istniejących w dacie wejścia w życie rozporządzenia, w żadnym przypadku. Stanowisko takie stałoby więc w oczywistej sprzeczności z treścią § 207 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje stosowanie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego także w odniesieniu do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów uznaje się je za zagrażające życiu ludzi.

W skardze kasacyjnej (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "(...)" w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stanowiący własność Skarżącej budynek mieszkalny położony przy ul. (...) w W. zagraża życiu ludzi, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika jednoznacznie jaka jest rzeczywista długość dojścia ewakuacyjnego w przedmiotowym budynku wobec nieprzeprowadzenia pomiarów przez organy administracyjne I i II instancji. Zarzuciła także naruszenie § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie zakresu obowiązywania rozporządzenia, tj. pominięcie faktu, iż do budynków istniejących, nawet tych, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia, czyli wyłącznie przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków lub ich części, która w omawianej sprawie nie nastąpiła.

W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ogranicza się jedynie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro skarżąca kasacyjnie nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania na podstawie których Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalony przez organy administracji stan faktyczny, to Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za niepodważony. W tych okolicznościach nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, uzasadniany nieprzeprowadzeniem przez organy administracyjne I i II instancji pomiarów długości drogi ewakuacyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniany wadliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, bez wskazania przepisów postępowania naruszonych przez Sąd i organy administracji. Przepis § 16 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że właściciel lub zarządca budynku uznanego za zagrażający życiu ludzi, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Z niepodważonego stanu faktycznego wynika, że długość drogi ewakuacyjnej budynku jest większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno budowlanych, co przesadza o tym, że zgodnie z § 16 ust. 1 powyższego rozporządzenia budynek ten należało uznać za zagrażający życiu ludzi, bowiem występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. W konsekwencji należało uznać, że organy administracji zasadnie zastosowały przepis § 16 ust. 3 tego rozporządzenia. Na marginesie należy tu jedynie dodać, że skarżąca zarzuca wadliwość pomiarów długości drogi ewakuacyjnej a z niewiadomych powodów zapomina o złożonych Sądowi Wojewódzkiemu pomiarach drogi ewakuacyjnej w przedmiotowym budynku, wykonanych na zlecenie Spółdzielni przez uprawnioną osobę, które potwierdzają, że długość drogi ewakuacyjnej jest większa o ponad 100 § od określonej w przepisach techniczno-budowlanych.

Również drugi z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest usprawiedliwiony. Zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania przez Spółdzielnię możliwości stosowania przepisów przeciwpożarowych co do wymogów długości drogi ewakuacyjnej, także do budynków które istniały przed wejściem w życie tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji o możliwości stosowania tych przepisów także do budynków wybudowanych przed wejściem w życie tych przepisów, które nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za nieuprawnioną należy uznać wykładnię § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z której jakoby miało wynikać, że przepisy te mają zastosowanie do istniejących budynków tylko w sytuacji dokonywania zmian w tych budynkach, tj. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wprawdzie w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustanowiono ogólną zasadę, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, to jednak prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to przez użycie sformułowania "z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". Przepis zaś § 207 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji) jednoznacznie stanowił, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Dostrzegając, że budynki takie zostały wybudowane pod rządem innych, nieobowiązujących już przepisów prawa, w § 207 ust. 2 rozporządzenia prawodawca dopuścił możliwość spełnienia warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. A mianowicie prawodawca postanowił, iż przepis ten stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia. Po myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Powyższe oznacza, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 16 grudnia 2002 r. (§ 332 rozporządzenia). Przesłankami zastosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie 16 grudnia 2002 r. są: - po pierwsze, stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, - po drugie, stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Ponadto z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia wynika, iż zakres stosowania przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego nie został w akcie normatywnym ograniczony w odniesieniu do budynków powstałych w okresie przed wejściem w życie rozporządzenia. Ograniczenie zastosowania przepisów tego rozporządzenia do budynków istniejących przed dniem 16 grudnia 2002 r. z mocy § 207 ust. 2 rozporządzenia nie obejmuje przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Dzieje się tak dlatego, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. W tym zakresie należy odwołać się także do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) stanowiącego, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany (m.in.) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno - budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji - art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Zatem przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny stanu technicznego każdego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego i w przypadku wystąpienia zagrożenia życia, podjęcia stosownych działań, przy czym konieczne jest stwierdzenie użytkowania budynku.

Dodać trzeba, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie. Wobec tego należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie jest z przepisami powołanego rozporządzenia, przy czym w tym przypadku należy wskazać, że rozporządzenie to zawiera wprost przepisy, które wyjątkowo opóźniają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 40), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (Tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. (Tak w powołanym wyroku TK).

W związku z tymi uwagami należy stwierdzić, iż istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Trudno też zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Chodzi przecież o ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. Nie można też ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy). Podsumowując powyższe, wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy mogły być stosowane przez organy administracji publicznej także do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, który został wybudowany zanim weszło w życie powołane rozporządzenie Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.