Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1420333

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 marca 2012 r.
II OSK 51/11
Kara pieniężna jako skutek naruszenia przepisów ustawy, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Paweł Miładowski, del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 598/10 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 598/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

W uzasadnieniu orzeczenia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny:

Postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r. wydanym na podstawie z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu wymierzył J. B. karę w wysokości 75.000 zł, z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania lokalu małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową, usytuowanego w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. Solankowej 8 w Inowrocławiu. Opłatę naliczono wg wzoru 10 x (S) x (K) x (W). "S" określa stawkę opłaty, "K" jest współczynnikiem kategorii obiektu budowlanego - kategoria XVII, "W" natomiast określa współczynnik wielkości obiektu budowlanego - współczynnik 1 (kubatura 1.119,6 m3). Zgodnie z podanym wyżej wzorem opłatę naliczono wg równania: 10X500 złx15x1, co dało kwotę 75.000. zł.

W motywach postanowienia wskazano, iż decyzją Starosty Inowrocławskiego z dnia 2 grudnia 2009 r., skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę polegające na zmianie sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno-usługowym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową. W wyniku przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2009 r. kontroli, PINB ustalił, że J. B. przystąpiła do użytkowania lokalu o którym mowa, jako pizzerii "(...)", mimo iż nie wystąpiła o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła, że w przedmiotowym przypadku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno-usługowym z lokalu o przeznaczeniu mieszkalnym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową, przy czym rzeczony budynek jest budynkiem już istniejącym, a nie nowopowstałym. Zmiana sposobu użytkowania wymagała jedynie uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, co zostało dokonane, z uwagi natomiast na zabytkowy charakter budynku prace remontowe wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która została udzielona. Tym samym, rozstrzygnięcie zmiany korzystania z lokalu zawarte zostało w decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta, nie miał podstaw prawnych do nakładania na J. B. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 54 Prawa budowlanego, stanowi bowiem, iż użytkowanie obiektu budowlanego, wzniesienie którego wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę, nastąpić może po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, obowiązek ten nie dotyczy natomiast przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został wyremontowany lub przebudowany.

Strona wskazała nadto, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy twierdząc, iż lokal, o którym mowa użytkowany był już w dniu dokonanej kontroli, co nie zostało poparte żadnymi dowodami na obecność w miejscu, o którym mowa, klienteli i świadczenia usług gastronomicznych. Organ I instancji nieprawidłowo ustalił także wysokość nałożonej kary, bowiem mylnie zaliczył budynek do kategorii XVII, ustalając tym samym współczynnik kategorii obiektu budowlanego "K" jako 15, gdy tymczasem budynek ów winien zostać zaliczony do kategorii XIII, dla której współczynnik "K" wynosi 4.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3 i art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji za prawidłowe uznał ustalenia PINB w kwestii sposobu wyliczenia i wysokości nałożonej na inwestorkę kary, za nietrafne uznając wskazane w zażaleniu argumenty. WINB nie zgodził się z twierdzeniem strony, że po zakończeniu robót budowlanych lokal gastronomiczny nie wymagał pozwolenia na użytkowanie, gdyż - jak wskazał organ odwoławczy - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie została w żaden sposób zakwestionowana przez inwestora. Jego zdaniem prawidłowo określona została także kategoria obiektu - XVII, brak było jednak podstaw do przyjmowania współczynnika kategorii XIII. Wojewódzki Inspektor za prawidłowo sporządzoną uznał również dokonaną przez organ I instancji dokumentację, poświadczającą użytkowanie lokalu gastronomicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. B., reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła organom obu instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 55 pkt 1, art. 71 pkt 1 ust. 2 i pkt 6, art. 54, art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a także procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7 k.p.a. W motywach skargi powtórzono w istocie argumentację podniesioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo, że błędna kwalifikacja współczynnika kategorii wynika z błędnej interpretacji art. 59f pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, albowiem stosując wskazany przepis, organ winien uwzględnić cały budynek mieszczący się przy ul. (...) w Inowrocławiu, a nie tylko należący do skarżącej lokal usługowy, będący częścią tego budynku i zaliczyć go do kategorii XIII (pozostałe budynki mieszkalne).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Po rozpatrzeniu skargi J. B. wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.") - uchylił postanowienia organów obu instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego i podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że sporny lokal był faktycznie użytkowany. Świadczy o tym załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna, w tym wywieszka określająca godziny otwarcia lokalu i wygląd lokalu. Jego zdaniem za wiarygodne uznać również trzeba liczne wpisy internetowe, które mimo, iż są anonimowe, świadczą o użytkowaniu lokalu.

Następnie Sąd I instancji powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym, w szczególności na uchwałę NSA z 29 listopada 1999 r. sygn. FPK 3/99 oraz uchwałę NSA z 14 grudnia 2000 r. sygn. FPS 6/00 (System Informacji Prawnej Lex nr 40270) wyjaśnił reguły wykładni norm prawa podatkowego, wskazując, że należy najpierw ustalić, czy dany wyraz (zwrot) budzący wątpliwości interpretatora nie ma definicji legalnej w akcie prawnym, w którym się znajduje, chyba że w tekście danej ustawy jest wyraźne odesłanie do innej ustawy. W razie braku definicji legalnej należy podjąć działania mające na celu ustalenie, czy budzący wątpliwości zwrot ma swoje znaczenie powszechnie ustalone w języku prawniczym (języku literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądowego) danej gałęzi prawa. W następnej kolejności należy odwołać się do języka powszechnego, czyli skorzystać najlepiej z kilku słowników polskiego języka ogólnego. Dopiero po wyczerpaniu reguł językowych może nastąpić stosowanie pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych (np. wykładni systemowej i celowościowej prawa podatkowego), nakazujących wybrać - spośród dopuszczalnych na gruncie reguł znaczeniowych danego języka etnicznego znaczeń tekstu prawnego - takie znaczenie zespołu przepisów, przy którym odtworzone na jego podstawie normy miałyby najsilniejsze znaczenie aksjologiczne w przyjmowanym systemie wartości.

Kierując się przywołanymi wyżej wskazówkami Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia 2 grudnia 2009 r. Starosta Inowrocławski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno - usługowym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową, przy ul. Solankowej 8 w Inowrocławiu, na działce nr ewid. 240. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 i 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Wspomnianą decyzją nałożono na inwestora m.in. zobowiązanie uzyskania zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W opinii Sądu I instancji tego rodzaju warunek może mieć podstawę prawną w art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby, m.in. zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55. Art. 54 Prawa budowlanego przewiduje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1)

na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2)

zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3)

przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W pierwszej kolejności należało - według Sądu - rozważyć, czy źródłem nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie może być obowiązek uzyskania takiego pozwolenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, czy taki obowiązek może być samoistnym źródłem egzekwowania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących przepisów, obecnie w pozwoleniu na budowę zamieszcza się "informację". Informacja to tyle, co przekazanie czegoś do wiadomości. Tego rodzaju "informacja" nie ma charakteru konstytutywnego i nie może rodzić zobowiązania po stronie odbiorcy decyzji. Informuje go jedynie o tym, że gdy wystąpią określone warunki (z art. 54 i 55 Prawa budowlanego), to ma postąpić w określony sposób. Sąd nie podzielił tym samym poglądu organu II instancji, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę na istotną zmianę treści art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego dokonaną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Przed dniem 31 maja 2004 r. przepis ten przewidywał możliwość nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. Również w Prawie budowlanym z 1974 r. (ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 2000 r. - art. 42 ust. 2) można było nałożyć obowiązek uzyskania zezwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo innymi względami interesu społecznego. Obecnie takich uregulowań - w ocenie Składu orzekającego - nie ma. Z poprzednich uregulowań można było wyciągnąć wniosek, że zamieszczenie w pozwoleniu na budowę wzmianki o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie rodziło obowiązek i zobowiązanie po stronie inwestora uzyskania takiego pozwolenia. Obecnie natomiast przepisy nie odwołują się do kwestii bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Po wskazanej dacie organ w decyzji o pozwoleniu na budowę w razie potrzeby zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55.

Być może - jak zauważył Sąd I instancji - trudne jest do przyjęcia, że - jak pisze organ drugiej instancji - aby lokal gastronomiczny, zatrudniający pracowników produkujących posiłki i obsługujących klientów w nim przebywających, mógł być użytkowany bez stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu, jednakże stwierdzenie to musi być poparte konkretnymi przepisami, których interpretacja nie budzi wątpliwości. Stwierdzenie zaś, że obiekt ma charakter zabytkowy nie wynika z żadnego dokumentu, nawet z pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę musiałoby zapaść w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, a z pozwolenia nie wynika, aby te czynności były podejmowane.

Sąd I instancji podkreślił następnie, że art. 54 mówi o użytkowaniu obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, natomiast art. 55 stanowi o wzniesieniu obiektu budowlanego, na którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Oba przepisy mówią o "wzniesieniu obiektu budowlanego", wobec tego w dalszej kolejności należało ustalić, co należy rozumieć pod tym pojęciem.

W prawie budowlanym nie ma legalnej definicji "wzniesienia" i dlatego też konieczne jest uwzględnienie ogólnych reguł języka potocznego.

"Wzniesienie" to innymi słowy "zbudowane", "postawione", "wybudowano coś dużego". Jeśli chodzi o pojęcie "obiektu budowlanego", to należy odwołać się do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego obiekt budowlany to:

a)

budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b)

budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c)

obiekt małej architektury (legalna definicja obiektu budowlanego).

Określenie zawarte w art. 54 i 55 Prawa budowlanego należy zatem odczytać w ten sposób, że chodzi o zbudowanie, postawienie budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zbudowanie budowli stanowiącej całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury), zbudowanie obiektu małej architektury.

W ocenie Sądu, strona skarżąca trafnie zatem podnosi, że mamy do czynienia z budynkiem już istniejącym, a nie budynkiem nowo powstałym. W żadnej części nie zmieniły się wymiary budynku, dokonano jedynie zmiany sposobu korzystania z lokalu. Nie mamy też do czynienia ze wznoszeniem nowego obiektu. Przyjęcie natomiast założenia, że każda decyzja o pozwoleniu na budowę jest równoznaczna ze wznoszeniem obiektu budowlanego kłóci się z gramatyczną wykładnią przepisów art. 54 i 55. Interpretacja prawa nie może zmierzać do powstania nowej normy prawa gdyż zarówno organy administracji jak i sądy nie są uprawnione do tworzenia prawa. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału władz.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono dodatkowo, że organ nadzoru architektoniczno - budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę nie wskazał kategorii obiektu, co świadczy jednoznacznie, że przedmiotowych robót budowlanych nie potraktował jako wzniesienia obiektu budowlanego, gdyż w przeciwnym razie wskazałby na kategorię budynku.

W obecnym stanie prawnym - jak podkreślił Sąd - obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został wyremontowany, czy też przebudowany, nawet wówczas, gdy dokonanie takich prac wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (Prawo budowlane Komentarz pod redakcją H. Kisilowskiej, Warszawa 2008 LexisNexis, podobnie NSA w wyroku z 6 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 1441/05, Lex nr 211559).

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, leżący w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, przewiduje obowiązek wymierzenia kary pod warunkami:

- przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- z naruszeniem przepisów art. 54 i 55.

O ile pierwszy warunek - w przekonaniu Sąd I instancji - został spełniony, to w zakresie drugiego warunku organ nie udowodnił, jaki obiekt budowlany został wzniesiony. Przy wymierzaniu kar administracyjnych nie jest możliwa szeroka interpretacja pojęcia "wzniesienia" obiektu budowlanego, zwłaszcza, że organ sam przyznał, iż lokal gastronomiczny jest częścią obiektu budowlanego. Interpretacja "znamion" kar administracyjnych musi podlegać ścisłej interpretacji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

I.

naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1.

art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uczynienie przedmiotem postępowania i rozstrzygania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę,

2.

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), poprzez objecie kontrolą sądową sprawy, która nie była przedmiotem zaskarżenia,

II.

naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

1.

art. 36 w związku z art. 55 i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do badania wystąpienia przesłanek do nałożenia, w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązku uzyskania decyzji na użytkowanie obiektu oraz wskazania na uchybienia organu administracji architektoniczno-budowlanej, jako przesłanki do uchylenia postanowienia w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego,

2.

art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że inwestor nie przystąpił nielegalnie do użytkowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W motywach skargi organ argumentował, że rozstrzygając sprawę Sąd I instancji odniósł się przede wszystkim do decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia 2 grudnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, w którym nałożono na J. B. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W szczególności Sąd wykazał brak podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku przez organ, a następnie wywiódł, iż obowiązek ten był w istocie tylko "informacją" nie mającą cech konstytutywnych.

Wnoszący niniejszą skargę organ zarzucił Sądowi naruszenie, przy rozstrzyganiu sprawy, prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w świetle treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, rzeczą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli zbadanie, czy załatwiając sprawę - w tym przypadku poprzez wydanie postanowienia - organ nie naruszył prawa. Wydając zaskarżone orzeczenie, Sąd I instancji nie zarzucił w żadnym miejscu organom nadzoru budowlanego obu instancji naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Organy wydając postanowienia w przedmiocie nałożenia kary prawidłowo zastosowały i przywołały podstawy prawne, a także nie uchybiły przepisom przy obliczeniu wymiaru kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez uzyskania stosownego pozwolenia. Zamiast prowadzić kontrolę zaskarżonych postanowień, Sąd poddał analizie decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej nie będącej przedmiotem sporu (podobnie sygn. akt II SA/Bd 406/07 z 20 stycznia 2007 r.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył dodatkowo art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie wykraczające poza granice będące przedmiotem sprawy. Sąd nie mógł uczynić przedmiotem swojego postępowania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Strona złożyła do Sądu skargę tylko na postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Zatem przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu mogło być tylko i wyłącznie postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Analizując treść decyzji Starosty Inowrocławskiego, wskazując na skutki prawne niewłaściwego zastosowania prawa, Sąd zajął się oceną decyzji organu o innych kompetencjach, wydaną w innym postępowaniu - co zdaniem organu wnoszącego kasację - jest niedopuszczalne i z tej analizy wywiódł skutki prawne dla postępowania w przedmiocie nałożenia kary.

Skoro na stronę występującą o pozwolenie na budowę, organ nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania lokalu, a strona nie kwestionowała decyzji w tym zakresie, to w świetle art. 16 k.p.a. decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Autor kasacji podkreślił, że przy stosowaniu prawa, organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do badania zgodności z prawem decyzji wydanej przez inny organ, w zupełnie innej sprawie. To adresat decyzji wyposażony jest przez prawo w określone uprawnienia i ponosi konsekwencje nie skorzystania z nich. Zatem zbyt daleką ingerencję w niniejszą sprawę zastosował Sąd uchylając postanowienie o nałożeniu kary, poprzez wykazanie, iż w istocie na stronę nie został nałożony obowiązek w innym postępowaniu.

Zatem, skoro organy nadzoru budowlanego prowadziły swoje postępowanie w zgodzie z prawem, uchybienia innych organów, nie skutkujące uchyleniem wadliwych rozstrzygnięć, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Sąd w zaskarżonym wyroku podjął analizę przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego w oparciu o art. 36 w związku z art. 55 i art. 54 - zastosowanego przez organ udzielający pozwolenia na budowę, wywodząc że obowiązek nałożony na stronę w decyzji nie może być samoistnym źródłem egzekwowania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z takim stanowiskiem trudno zgodzić się wnoszącemu skargę. W sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, w związku z wykonaniem robót budowlanych określonych art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wobec czego nastąpiła istotna zmiana parametrów użytkowych i technicznych w części istniejącego obiektu budowlanego. Organ wydający pozwolenie na budowę uznał te zmiany za istotne, wymagające nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja stała się ostateczna, a organy nadzoru budowlanego egzekwowały tylko obowiązek wynikający z aktu prawnego.

Co istotne, Sąd podniósł, że organ wydający pozwolenie na budowę zamieścił stwierdzenie o zabytkowym charakterze obiektu, co nie znalazło potwierdzenia w zebranych dokumentach. Powyższy argument w postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany jest chybiony. Zarzuty Sądu I instancji odnoszą się do postępowania prowadzonego w innej sprawie przed innym organem i nie dotyczą kontroli prowadzonej w niniejszej sprawie, a mianowicie samowolnego przystąpienia do użytkowania.

W ocenie autora kasacji Sąd wywiódł także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wskazał kategorii obiektu, co świadczy, iż nie potraktował robót jako wzniesienia obiektu budowlanego, wobec czego nie mógł nałożyć obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższy zarzut nie powinien być podnoszony w rzeczonym postępowaniu. Podczas czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny ustalił kategorię obiektu w oparciu o faktyczny sposób użytkowania części tego obiektu. Nawet zakładając, że inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to miał obowiązek dokonania stosownego zgłoszenia. Tymczasem postępowanie wykazało, że inwestor przystąpił nielegalnie do użytkowania, bowiem nawet nie zgłosił tego faktu uprzednio organowi, a okoliczność ta co wymaga podkreślenia nie została dostrzeżona przez Sąd I instancji. Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, organ ten wykazał przesłanki do nałożenia kary na inwestora, a mianowicie istnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i użytkowanie lokalu oraz prawidło ją obliczył.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wnosiła o jej oddalenie. Zdaniem Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie decyzji Starosty Inowrocławskiego, chociaż badał ją i dokonywał jej wykładni, gdyż stanowiła podstawę materialną zaskarżonego postanowienia. Słusznie Sąd zinterpretował, iż Starosta Inowrocławski w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarł jedynie informację o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz nie można tej informacji traktować jako zobowiązania Skarżącej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie miałoby ono oparcia w przepisach prawa. Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, iż Skarżąca nie przystąpiła nielegalnie do użytkowania (tekst jedn.: bez uzyskania pozwolenia), skoro Organ nie wskazał przepisów prawa, z których miałby wynikać obowiązek uzyskania takiego zezwolenia. Jedyną podstawą nałożenia na Skarżącą kary administracyjnej mogłaby być treść art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak w zaskarżonym wyroku Sąd słusznie zauważył, że mowa w nim o wzniesieniu obiektu budowlanego, które nie miało miejsca w tej sprawie. Podsumowując, Skarżąca wskazała, iż zgadza się ze stanowiskiem Organu, że przystąpiła do użytkowania lokalu, ale słusznie Sąd pierwszej instancji wykazał, iż nie miała obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec braku przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na nieuprawnionym poddaniu kontroli, przez Sąd pierwszej instancji, ostatecznej decyzji Starosty Inowrocławskiego o pozwoleniu na budowę i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktów prawnych zapadłych w tej sprawie, w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa w innej sprawie. Co, w ocenie Skarżącego kasacyjnie, stanowi uchybienie przepisom postępowania, w art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te należy ocenić jako zupełnie bezpodstawne. Wymóg art. 134 § 1 p.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne zostały powołane do tego, aby sprawować wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Prawidłowe stosowanie art. 1 § 1 i 2 tej ustawy oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi kasacyjnej (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ administracji, lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanego przez Skarżącą aktu w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym było postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej która była przedmiotem rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. W szczególności nie uczynił przedmiotem rozpoznania legalności decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia 2 grudnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, co zarzuca skarga kasacyjna. Sąd Wojewódzki odniósł się jedynie do wskazanej przez Organ podstawy wymierzenia kary, wynikającej z niewykonania przez Skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wypływającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd prawidłowo ocenił, iż obowiązek nałożony na Skarżącą w pozwoleniu na budowę, wobec braku umocowania w prawie, nie mógł wywrzeć skutku prawnego w tej sprawie. Obowiązek ten byłby tylko wówczas skuteczny, a co za tym idzie, wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), powoływanej jako p.b., możliwe, gdyby ten obowiązek wynikał również z przepisów obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 p.b. jest skutkiem naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1323/05, LEX nr 315981). Tak więc wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę jako bezprzedmiotowy nie rodził skutku w postaci wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. I w tym zakresie, wobec uzasadnionego stanowiska Sądu pierwszej instancji, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, w art. 36 w zw. z art. 55 i 54 p.b. Oczywistym jest, że decyzja Starosty Inowrocławskiego o pozwoleniu na budowę nie powinna być i nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji badał natomiast, w zakresie przyznanej mu kognicji, zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia i w tym aspekcie oceniając istnienie podstaw prawnych do wymierzenia kary, słusznie wywiódł, iż taką podstawą nie był obowiązek zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zaś do ostatniego z zarzutów, określonego jako naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 p.b. i przyjęcie, że inwestor nie przystąpił nielegalnie do użytkowania, zwrócić uwagę należy, iż jest on niezrozumiały w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W żadnym miejscu, obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej, autor nie konkretyzuje i nie rozwija tej podstawy zaskarżenia, a Sąd nie ma uprawnień do samodzielnych działań w tym zakresie. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może i powinien przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Kasacja nieodpowiadająca wymaganiom ustawowym w zakresie określenia podstaw i ich uzasadnienia zawiera istotny brak, ponieważ uniemożliwia sądowi ocenę zasadności tego środka zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2011 r., II FSK 539/10, LEX nr 898866 oraz postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 2070/11, LEX nr 1069645). Ponieważ skarga kasacyjna w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie kwestionowała ustaleń stanu faktycznego, dla ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny trafności zarzutu naruszenia art. 57 ust. 7 p.b., miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw zaskarżonego orzeczenia, bowiem sąd II instancji nie może ingerować w ustalenia faktyczne wobec braku możliwości ich kontrolowania. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może więc nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, LEX nr 151337).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.