Wyrok
z dnia 8 grudnia 2020 r.
II OSK 494/20
Zapewnienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu kończącym się podjęciem uchwały na podstawie art. 35 ust. 2 pkt 5 u.s.p.
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak.
Sędziowie NSA: Andrzej Jurkiewicz, Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 288/19 w sprawie ze skargi P. W. na uchwałę Zarządu Powiatu w (...) z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...) oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 288/19, po rozpoznaniu skargi P. W. na uchwałę Zarządu Powiatu w (...) z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...), w przedmiocie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...) - w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie II. zasądził od Zarządu Powiatu w (...) na rzecz P. W. kwotę 480 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. uchwałą odwołano P. W. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...). Zarząd Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę powołał w jej podstawie prawnej przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm.) - dalej: "u.s.p.", art. 362 i art. 70 Kodeksu pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 917 z późn. zm.) - dalej: "k.p." oraz art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2190, z późn. zm.) - dalej: "u.d.l.". Mocą tej uchwały Zarząd Powiatu w (...) z dniem (...) marca 2019 r. odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...), co było jednoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy (§ 1 zaskarżonej uchwały), z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem prawnym na dzień 31 maja 2019 r. (§ 2 uchwały). Jednocześnie zwolniono skarżącego z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia, z zachowaniem dotychczasowego prawa do wynagrodzenia (§ 3 uchwały).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała narusza w sposób ewidentny jego interesprawny. Aktem tym odwołano go bowiem z zajmowanego stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...), chociaż nie było do tego podstaw i naruszony został tryb obowiązujący przy odwołaniu. Uchwała została wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu w (...) wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., jednakże sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że było to dowolne i nastąpiło bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie. Złamano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej. Posiedzenie Zarządu Powiatu z dnia (...) lutego 2019 r., na które wezwano skarżącego już po podjęciu uchwały, tylko w celu wręczenia mu wypowiedzenia, stanowiło pogwałcenie zasad postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzone przez członków Zarządu Powiatu czynności wyjaśniające dokonane zostały bez udziału skarżącego, bowiem nie został on poinformowany o ich trwaniu. Co więcej, nie wiedział o tym, że ważą się jego losy zaś sama decyzja o odwołaniu była dla niego ogromnym zaskoczeniem. Ponadto o podjęciu uchwały odwołującej go ze stanowiska oraz o jej treści został poinformowany przez Wicestarostę, co również jest sprzeczne z treścią samej uchwały, bowiem jej wykonanie zostało powierzone Staroście Powiatu. Zarząd Powiatu nie dał skarżącemu możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Złamano też zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Złamanie już tylko tej zasady powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto skarżący nie został wysłuchany podczas posiedzenia organu i do momentu ogłoszenia treści zaskarżonej uchwały nie przedstawiono mu żadnych zarzutów dotyczących jego pracy. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, tym samym organ nie wyjaśnił, jakie przyczyny legły u podstaw tej decyzji Ponadto Zarząd Powiatu rozwiązał stosunek pracy z dyrektorem publicznego zakładu opieki zdrowotnej bez zasięgnięcia opinii rady społecznej szpitala, zatem wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w (...) wniósł o jej oddalenie w całości.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Jak wyjaśnił Sąd meriti uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, wbrew stanowisku skarżącego, nie znajdują zastosowania wprost przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji - jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji - przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. - stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Tym samym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w pełni usprawiedliwione jest stanowisko skarżącego, że Zarząd Powiatu nie dał mu żadnych możliwości, a w istocie pozbawił go prawa wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy wreszcie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Spełnienie tego wymogu było w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie tylko możliwe, bez istotnych trudności dla prowadzonego postępowania, a ponadto sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ w ogóle nie rozważał jakichkolwiek argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu (protokół nr (...) posiedzenia Zarządu Powiatu w (...) z dnia (...) lutego 2019 r.). W konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło na podstawie lakonicznej informacji przedstawionej na wskazanym posiedzeniu Zarządu Powiatu przez Starostę, która wskazywała na: "złe wyniki ekonomiczne Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...), a co za tym idzie nieprowadzenie przez Dyrektora racjonalnej gospodarki finansowej oraz kadrowej Zakładu".
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w niniejszej sprawie nie miał w istocie prawnych możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże taki obowiązek stanowi jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., Nr 2, poz. 48). Oznacza to, że ocena organu, który odwołał skarżącego ze stanowiska kierowniczego ma w rozważanym przypadku w rzeczywistości charakter dowolny i arbitralny. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały. Choć w aktach administracyjnych do zaskarżonej uchwały formalnie załączone zostało jej uzasadnienie, jednakże nie spełnia ono wymogów dokumentu, bowiem w ogóle nie zostało ono podpisane przez którąkolwiek spośród osób podejmujących uchwałę. Skutkiem tego było uznanie, że jest to uzasadnienie nieistniejące.
Zdaniem Sądu meriti rzeczywistych motywów podjęcia omawianej uchwały nie wyjaśnia również protokół posiedzenia Zarządu Powiatu w (...) nr (...) z dnia (...) lutego 2019 r. Nie wynika bowiem z niego, by ogólnie sformułowane na tym posiedzeniu w informacji Starosty zarzuty względem skarżącego jako Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...) zostały w jakikolwiek sposób skonkretyzowane. Przez to organ nie wykazał, by zarzuty te były uzasadnione. Z akt sprawy nie wynika również, czy przed podjęciem uchwały przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie kontrolne w zakresie sposobu administrowania przez skarżącego kierowanym przez niego zakładem opieki zdrowotnej, które wyniki uzasadniałyby podjęcie decyzji o jego odwołaniu. W treści samej uchwały także nie wskazano, jakie konkretne działania lub zaniechania skarżącego zostały ocenione negatywnie, a ich ocena decydowała o odwołaniu.
W takiej sytuacji - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak również brak w administracyjnych aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów pozwalających na kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, nie pozwalały na przyjęcie, że zachodziła uzasadniona podstawa do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...), przez co było to zgodne z prawem.
Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu w (...).
Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 70 § 1, 2 i 3 k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały nie zapewniono stronie czynnego udziału oraz że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na zarząd powiatu wskazanych obowiązków, a zaskarżona uchwała nie stoi w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z żadnego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek wysłuchania dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przed wręczeniem mu aktu odwołania, ani też obowiązek uzasadnienia tego aktu - o ile odwołanie równoznaczne jest z wypowiedzeniem stosunku pracy.
W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs (4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że uchwała, której nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy, dlatego też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 70 § 1, 2 i 3 k.p. Sąd pierwszej instancji nie odnosił się do podstaw związanych ze zwolnieniem dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...), a jedynie do skutków publicznoprawnych przedmiotowej uchwały.
Pozostałe zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania obowiązku jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uzasadniania uchwał oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Zarzuty te nie są zasadne. Wskazać należy, że jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego, (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały, ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia uchwały jest jej uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. Sąd Wojewódzki słusznie zatem uznał, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest sposób sformułowania uzasadnienia przedmiotowej uchwały, ponieważ jest ono ogólnikowe, a Zarząd Powiatu w (...) nie wykazał w sposób niekwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego w pierwszej instancji ze stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...).
Co zaś się tyczy kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, raz jeszcze należy wskazać, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 35 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Tym samym w pełni zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że Zarząd Powiatu nie dał skarżącemu możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że organ nie rozważał argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu (por. protokół nr (...) posiedzenia Zarządu Powiatu w (...) z dnia (...) lutego 2019 r.).
Z uwagi na powyższe zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., co skutkować musiało koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.