Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987271

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 października 2015 r.
II OSK 442/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie NSA: Paweł Miładowski (spr.), del. Janina Kosowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 371/13 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 371/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę D. F., uchylił zaskarżoną decyzję (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS", w W. z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy przedstawiają się następująco.

Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), PPIS w W. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: pylicy płuc - pylicy górników kopalń (poz. 3 pkt 2 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych - Dz. U. Nr 105, poz. 869) u zmarłego Z. F. Organ I instancji oparł się na wydanych pośmiertnie orzeczeniach lekarskich, tj. orzeczenia (...) Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, zwanego dalej "WOMP", z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...), oraz wydanego w trybie odwoławczym orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy, zwanego dalej "IMP", w Ł. z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...), o braku podstaw do rozpoznania ww. choroby zawodowej. Orzeczenia te opierały się na stwierdzeniu, że wynik badania histopatologicznego nie ma wpływu na rozpoznanie przy braku cech radiologicznych w postaci zagęszczeń drobnoguzkowych.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. F. - żona ww. zmarłego, podnosząc, że od dnia ostatniego zdjęcia RTG choroba u męża postępowała, co w konsekwencji wykazała sekcja zwłok.

Zaskarżoną decyzją PWIS (...) utrzymał w mocy decyzję PPIS o braku stwierdzenia choroby zawodowej. Organ odwoławczy wskazał, że choć w protokole sekcji zwłok stwierdzono pylicę płuc u zmarłego Z. F., jednak jednostki diagnostyczno-orzecznicze wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania takiej choroby zawodowej. Organ odwoławczy dostrzegł, że przepisy prawa nie wymagają potwierdzenia takiej choroby tylko przez badanie RTG. W związku z tym zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii do IMP w Ł. i (...) WOMP, które to jednostki orzecznicze wskazały, że do rozpoznania pylic płuc stosuje się Międzynarodową Klasyfikację Radiologiczną Pylic Płuc (ILO) z 1980 r. Międzynarodowego Biura Pracy. Podstawą do rozpoznania tego typu pylicy jest stwierdzenie zacienień okrągłych typu p lub q lub r., których nie wykazano. Rozpoznane zacienienia nieregularne 2/2 s/s nie są równoznaczne z pylicą górników kopalń węgla i wymagałyby dalszej obserwacji w kolejnych latach. Nie można rozpoznać pylicy płuc tylko na podstawie badania histopatologicznego. Takie stanowisko wyraził również IMP w S., co też zawarto w orzeczeniu lekarskim. Organ wskazał, że w innej sprawie Konsultant Krajowy w dziedzinie medycyny pracy wskazał, że dopuszczalne jest rozpoznanie pylicy płuc nie tylko na podstawie zdjęć RTG. (...) WOMP wyjaśnił, że kieruje się aktualną wiedzą medyczną, a z ww. opinii Konsultanta Krajowego nie wynika, aby można było rozpoznać pylicę płuc na podstawie badania histopatologicznego. Podstawową metodą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest badanie radiologiczne. Badanie histopatologiczne w swym opisie powinno być zgodne z opisem radiologicznym płuc. Powinno być również zweryfikowane przez jednostkę orzeczniczą II stopnia co w przedmiotowej sprawie wykonano. Takie też stanowisko wynika z aktualnej opinii IMP w Łodzi wydanej w innej sprawie (orzeczenie z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...)). Ponadto organ odwoławczy uzyskał na wyjaśnienia lekarza przeprowadzającego sekcję zwłok. Wynika z nich, że podczas badania makroskopowego stwierdzono obecność bardzo licznych drobnych guzków, na przekroju barwy czarnej o wzmożonej konsystencji; a w badaniu histopatologicznym wycinków z płuc rozpoznano - pneumoconisis, czyli pylicę płuc. Jednak zmiany te rzeczywiście nie były potwierdzone badaniami radiologicznymi i tym samym nie były rozpoznawane podczas hospitalizacji pacjenta. W tym rozumieniu pylica nie może być rozpoznana jako choroba zawodowa górników kopalń węgla. Nie znaczy to jednak, że zmian takich w ogóle nie było. W opisie makroskopowym płuc nie został jednak zaakcentowany i opisany bardzo nasilony i rozległy charakter zmian, a raczej stwierdzona sama ich obecność i dlatego wykonywane badania radiologiczne mogły ich nie uwidocznić. Potwierdza to mały stopień zaawansowania zmian. Natomiast rozpoznanie anatomopatologiczne pylicy płuc u Z. F., przy braku zmian w udostępnionych radiogramach płuc nie wyczerpuje znamion choroby zawodowej zgodnie z Międzynarodową Klasyfikacją ILO i tym samym nie jest podstawą do uznania jej jako choroby zawodowej. Jest jednak zmianą patologiczną, którą należało rozpoznać i odnotować w protokole sekcyjnym.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę PWIS (...) wniósł o jej oddalenie, uzasadniając jak w decyzji ostatecznej. Zarzuty skargi uznano za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 371/13, uwzględniając skargę wskazał na istniejące rozbieżności pomiędzy przeprowadzonymi badaniami RTG i patomorfologa, które nie zostały wyjaśnione w opinii jednostki orzeczniczej drugiego szczebla, ani też wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co więcej, zawarta w obu orzeczeniach diagnoza oparta została na ocenie obrazu radiologicznego płuc przeprowadzonej zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Tymczasem posługiwanie się zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy nie zwalnia jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w ich opiniach. Te zalecenia nie mają charakteru normatywnego. Ponadto przepisy prawa nie ograniczają się do wskazania koniecznych do stwierdzenia pylicy płuc objawów czy parametrów. W konsekwencji, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że sama jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian w płucach stwierdzonych w badaniu histopatologicznym, a nadto ustosunkować się do wyników badań radiologicznych (wykazujących przecież zacienienia nieregularne 2/2 s/s) oraz podać z jakich to właściwie przyczyn (wielkości, ilości, kształtu itp.) nie można ich zdiagnozować jako pylicy płuc, wreszcie wykazać, czy istotnie dokumentacja RTG jest prawidłowa. Zdaniem Sądu, powyższy wymóg nie został w sprawie zachowany, co rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że rolą organu odwoławczego będzie uzyskanie takiego orzeczenia uzupełniającego, które odniesie się do całokształtu dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą w toku postępowania, a także będzie zawierać wyjaśnienie, z jakiego względu stwierdzone schorzenie i wykonane wyniki badań, mogące stanowić charakterystyczne objawy choroby pylicy, nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył PWIS (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne przez organ II instancji było prowadzone prawidłowo, w szczególności zaś wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie istniała potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jakoby przedmiotowa sprawa nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W zakresie rozbieżności w materiale dowodowym, na które wskazuje Sąd I instancji, należy wskazać, że sam organ odwoławczy wskazywał na ich istnienie i z tego względu występował do wykwalifikowanych jednostek orzeczniczych o wydanie dodatkowych opinii. Na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uzyskanie dodatkowych dowodów poza orzeczeniami lekarskimi nie doprowadziło do wyjaśnienia podstawowych okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Stan taki wyczerpuje podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. A mianowicie dlaczego w świetle art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. jedyną metodą stwierdzenia u górnika pylicy płuc jest zdjęcie RTG, w sytuacji gdy bezpośrednie badanie zwłok przez patomorfologa i badanie histopatologiczne potwierdziły wystąpienie u zmarłego tego rodzaju choroby. Ponadto patomorfolog stwierdził, że w wyniku dużej ilości guzków na płucach mogło dojść do braku uwidocznienia zmian na zdjęciu RTG; zaś z bezpośredniego badania zwłok wynika, że struktura tych zmian odpowiada pylicy płuc.

Oznacza to, że w świetle ww. przepisów k.p.a. mogły zaistnieć podstawy do stwierdzenia wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy, w których pracował zmarły górnik, a stwierdzonymi w wyniku bezpośredniego badania objawami. Co prawda, wszystkie wykwalifikowane jednostki orzecznicze powołują się na klasyfikację Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r., jednak nie wyjaśniają z jakich względów zdjęcie RTG jest jedynie słuszną metodą stwierdzenia pylicy płuc u górnika.

Poza tym na uwagę zasługuje, że przedmiotowe zdjęcie RTG, na które powołują się organy nie zostało wykonane w lutym 2011 r. podczas sekcji zwłok, a wcześniej bo podczas życia górnika (w sierpniu 2010 r.). Nie wykluczone zatem, że od momentu wykonania tego zdjęcia choroba mogła postępować, na co wskazywała w trakcie postępowania żona zmarłego. W zasadzie wykonane wcześniej zdjęcie RTG nie może podważać wyniku badania patomorfologa i histopatologicznego, ponieważ zostało wykonane w innej dacie. Nie istnieje pomiędzy nimi taki związek, który mógłby podważyć wyniku sekcji zwłok za pomocą wykonanego wcześniej zdjęcia RTG.

Istotne jest to, że ostatnim wykonanym badaniem było bezpośrednie badanie zwłok i takim badaniem dysponowały organy, jak i właściwe jednostki orzecznicze. Pomimo tego oparły się na wyniku z wcześniejszego badania radiologicznego (zdjęcia RTG).

Organy administracyjne powinny mieć na względzie, że poza koniecznością uzyskania dowodów w postaci orzeczeń lekarskich powinny kierować się obowiązującymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego (prawdy obiektywnej, budowania zaufania do organów państwa), a w przypadku istniejących wątpliwości dokładnie wyjaśnić z jakich względów jednym dowodom dają wiarę zaś innym odmawiają mocy dowodowej. Tym bardziej gdy ocena mocy dowodowej zdjęcia RTG na okoliczność stwierdzenia pylicy płuc została oparta na pozanormatywnych podstawach, tj. kwalifikacji międzynarodowej organizacji, a choroba zawodowa "pylice płuc" nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów. W sensie normatywnym Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej. Zgodnie z art. 237 § 4 Kodeksu pracy kompetencje w tym zakresie posiada minister właściwy do spraw zdrowia. W konsekwencji, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że sama jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian w płucach stwierdzonych u skarżącego, a nadto ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań oraz podać z jakich to właściwie przyczyn (wielkości, ilości, kształtu itp.) nie można ich zdiagnozować jako pylicy płuc (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., II OSK 2116/13). W tej sytuacji ustaleniu wymagało to, czy szczegółowość przeprowadzonego badania pośmiertnego zwłok daje podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej pylicy płuc. Na ten problem zwrócił uwagę Krajowy Konsultant w dziedzinie medycyny pracy w pismach z 5 stycznia 2005 r. i 29 grudnia 2006 r. sporządzonych na potrzeby innych spraw. Ponadto Konsultant Krajowy nie wykluczał stwierdzenia choroby zawodowej pylicy płuc na podstawie badania histologicznego pod warunkiem, że tego rodzaju badanie oparte jest na obrazie zmian charakterystycznych dla pylicy (guzka pyliczego) i koresponduje z definicją pylicy.

Wynika z tego, że kierując się ww. zasadami postępowania administracyjnego konieczne było pozyskanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego, które rozważyłoby dokładnie wyniki badań patomorfologicznego i histopatologicznego pod kątem czy badania te zawierają konieczne elementy, które pozwalają na stwierdzenie choroby zawodowej pylicy płuc w wyniku nagromadzenia pyłu w płucach i reakcji tkanki płucnej na jego obecność.

Na uwagę zasługuje, że orzekające w niniejszej sprawie właściwe jednostki orzecznicze przyjęły, że samo stwierdzenie obecności pyłu węgla w badaniu histopatologicznym zgodnie z przyjętymi w naszym kraju kryteriami nie jest warunkiem wystarczającym rozpoznania pylicy płuc oraz, że nie można stwierdzić pylicy płuc na podstawie badania histopatologicznego. Są to zatem istotne rozbieżności stanowisk, co też powinno zostać wyjaśnione przez organy administracyjne. W skardze kasacyjnej PWIS (...) sam wskazuje, że jednym ze stadiów rozwoju pylicy płuc są rozległe zmiany guzowate, a te jak wynika z badania makroskopowego i mikroskopowego zaistniały u zmarłego górnika w lutym 2011 r., czego nie może wykluczać zdjęcie RTG wykonane w sierpniu 2010 r.

Tym samym powraca zagadnienie, z jakich względów medyczna wiedza specjalna wyklucza stwierdzenie pylicy płuc na podstawie bezpośrednich badań zwłok. Oceny tej nie zmienia uzyskane dodatkowo stanowisko lekarza przeprowadzającego sekcję zwłok, ponieważ również nie wyjaśnia dlaczego tylko zdjęcie RTG może stanowić jedyny dowód potwierdzający wystąpienie pylicy płuc, w sytuacji gdy badanie zwłok stwierdziło istnienie takiej choroby. Ponadto organy nie wyjaśniły z jakich względów mały stopień zaawansowania pylicy płuc nie może stanowić podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej. Przepisy prawa nie stopniują bowiem potrzebnego do stwierdzenia choroby zawodowej stadium pylicy płuc. Takie zaś stanowisko organów administracyjnych powoduje dodatkowe wątpliwości, ponieważ z jednej strony wskazuje na wystąpienie pylicy płuc, zaś z drugiej - że stopień jej rozwoju wyklucza uznania jako choroby zawodowej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej stanowiska obu jednostek diagnostyczno-orzeczniczych i opinii patomorfologa nie są spójne. Tym bardziej w sytuacji gdy weźmie się pod uwagę, że wiedza medyczna nie jest wiedzą ścisłą. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie daje podstaw do stwierdzenia, że zostało w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, ponieważ sam charakter wiedzy specjalnej nie daje ku temu podstaw. Zatem brak wyjaśnienia podstaw tej wiedzy może jedynie pogłębiać dodatkowo wątpliwości w znaczeniu prawnym. Należy bowiem odróżnić to co w sprawie na walor wiedzy specjalnej od zasad postępowania administracyjnego, o których spełnienie powinny zadbać organy administracyjne w każdym postępowaniu.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.