Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2705616

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 stycznia 2019 r.
II OSK 441/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, del. WSA Piotr Korzeniowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 189/16 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od E. M. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 189/16, oddalił skargę E. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. Starosta (...) odmówił udzielenia E. M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki (...) do rzędnej 107,8 m n.p.m. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. uchylił w całości powyższą i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. odmówił E. M. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki (...) w k.m. (...) dla celów energetycznych i zbiornika wodnego objętego Programem (...) (...) oraz w celu poboru wody dla G. w (...), gm. (...). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) decyzją z dnia (...) września 2014 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 757/14, uchylił powyższą decyzję organu II instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (...), decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) kwietnia 2016 r. Decyzję odwoławczą podjęto po powtórnie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 757/14.

Zdaniem organu na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można udzielić wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący, pomimo wezwania nie dokonał niezbędnej zmiany operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą, nie było możliwe udzielenie mu pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód do celów energetycznych. Instrukcja gospodarowania wodą nie jest sporządzona dla zależnego od siebie korzystania z wód przy uwzględnieniu istniejącego poboru wody na potrzeby O. (...) w K. w ilości 0,60 m3/s, z zachowaniem przepływu nienaruszalnego Qn=0,27 m3/s. Przedłożona dokumentacja narusza art. 131 ust. 2a ustawy - Prawo wodne oraz § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 150, poz. 1087). Wydanie E. M. pozwolenia wodnoprawnego, które nie uwzględniałoby uprawnień wynikających z decyzji z dnia (...) maja 2000 r. nr (...) (obowiązującej do 2020 r., z której korzystają B. K. i I. S. - K., normującej prawo do poboru wody z rzeki (...) w ilości 0,60 m3/s oraz do zachowania przepływu nienaruszalnego Qbiol=0,27 m3/s), stanowiłoby naruszenie zasady ochrony praw nabytych, która ma na celu ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych nabytych m.in. w drodze skonkretyzowanych decyzji. Nawet jeżeli decyzja z dnia (...) maja 2000 r. byłaby dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym. Decyzja taka korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W skardze E. M. zarzucił naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wyrażające się przedwczesnym i błędnym ustaleniem, że B. K. i I. S. - K. dysponują prawami nabytymi do poboru wody z rzeki (...) na potrzeby G. w (...) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty (...) z dnia (...) maja 2000 r. nr (...) oraz przyjęciem, że operat wodnoprawny i instrukcja gospodarowania wodą złożone przez skarżącego nie przedstawiają jedynego możliwego sposobu rozrządu wody; art. 12, 16 i 145 k.p.a. wyrażające się niezałatwieniem przed wydaniem skarżonej decyzji, toczącej się równolegle przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) sprawy nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego Starosty (...) z dnia (...) maja 2000 r. nr (...) w części dotyczącej pozwolenie emisyjnego; art. 134 Prawa wodnego, wyrażającą się ustaleniem, że małżonkowie K. są następcami prawnymi O. (...) E. M.; art. 128 Prawa wodnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że pozwolenie na piętrzenie i rozrząd wody nie może naruszać pozwolenia na pobór wody, który jest możliwy dopiero po wykonaniu tego piętrzenia i rozrządu; art. 131 Prawa wodnego, poprzez wadliwe ustalenie, że operat wodnoprawny i instrukcja gospodarowania wodą nie zawierają treści umożliwiających udzielenie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W uzupełnieniu skargi - w piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. - dodatkowo zarzucono naruszenie przez Dyrektora RZGW art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niewykonanie wyroku sądu z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 757/14. Do pisma dołączono kopię decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) sierpnia 2015 r., wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 2011 r. dotyczącej przeniesienia prawa i obowiązków wynikających z decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2000 r. oraz wyroku NSA z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 750/13.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy zastosował się i wdrożył wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 757/14. Organ ten zweryfikował krąg stron niniejszego postępowania, opierając się o dokumentację przedłożoną w toku postępowania, a mianowicie Ekspertyzę stopnia wodnego (...) z 2013 r. i Opinię hydrologiczną z 2015 r., z których wynikało, że zasięg cofki wywołanej piętrzeniem wód rzeki (...) na jazie K. do rzędnej 107,80 m n.p.m. kończy się przed działkami będącymi własnością rolników K. S., M. K., K. T., P.W., Z. W., J. S., L. S. oraz K. S. i nie ma wpływu nawet na stację pomp K. - Z. w k.m. (...) k.m. rzeki (...). W zakresie postępowania wyjaśniającego, którego celem miało być zweryfikowanie możliwości udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji korzystania z tego samego akwenu również przez inne podmioty, organ odwoławczy zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie operatu wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą w ten sposób, ażeby uwzględnić uprawnienia i obowiązki wykonywane przez B. K. i I. S. - K. w ramach pozwolenia wodnoprawnego z 2000 r. na potrzeby O. (...). Pozwolenie to, przeniesione na małżonków K. decyzją z dnia (...) marca 2011 r., uprawnia ich do poboru wody z rzeki (...) w ilości 0,60 m3/s i zobowiązuje do zachowania przepływu nienaruszalnego Qbiol=0,27 m3/s. Skarżący nie przedstawił uzupełnionego we wskazanym kierunku operatu wodnoprawnego, ani instrukcji gospodarowania wodą, co uprawniało organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji Starosty (...) o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że zaistniała sytuacja, w której z tych samych zasobów wodnych korzysta więcej podmiotów, kreuje zależne od siebie korzystanie z wód i wymaga uwzględnienia warunków tego korzystania ustalonych dla innych podmiotów. Sąd wskazał, że skarżący ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na piętrzenie wód rzeki (...) na potrzeby elektrowni wodnej, co stanowi rodzaj szczególnego korzystania z wód w rozumieniu art. 37 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), zwanej dalej Prawem wodnym, które wykracza poza korzystanie powszechne i zwykłe. Sposób korzystania z wód, do którego uprawnieni są B. i I. K., również ma charakter szczególny (art. 37 pkt 1). Tego rodzaju charakter korzystania z wód, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, determinuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego szczegółowy tryb reguluje ustawa. W pozwoleniu z dnia (...) maja 2000 r., z którego nadal korzystają małżonkowie K. na potrzeby prowadzonej hodowli ryb (...), ustalono ilość pobieranej wody z rzeki (...) na 0,60 m3/s, przy obowiązku zapewnieniu przepływu nienaruszalnego na poziomie Qbiol=0,27 m3/s. Sąd wyjaśnił, mając na względzie prowadzone postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) marca 2011 r., mocą której przeniesiono na małżonków K. pozwolenie wodnoprawne z dnia (...) maja 2000 r., że decyzji przenoszącej jak dotąd nie wyeliminowano skutecznie z obrotu prawnego, co obliguje do respektowania jej skutków w postaci nadanych uprawnień do korzystania z wód rzeki (...) we wskazany tam sposób oraz umożliwienia wykonywania im obowiązków wynikających z tego pozwolenia w zakresie zapewnienia przepływu nienaruszalnego na poziomie Qbiol=0,27 m3/s. Skarżący domaga się natomiast pozwolenia na piętrzenie wód rzeki (...) na jazie w k.m. 82+810 do rzędnej 107,80 m n.p.m. dla potrzeb zbiornika retencyjnego i na pobór wód do celów energetycznych - napędu turbiny (...), w ilości Qmew= 0,480 m3/s ÷ 0,880 m3/s, przy zapewnieniu przepływu wody przez przepławkę w ilości Qp=0,270 m3/s, przepływu nienaruszalnego poniżej jazu Qn=0,750 m3/s oraz możliwości poboru wody przez G., w ilości równej przepływowi dyspozycyjnemu Qd=0,220 m3/s. Wyżej opisane okoliczności wykreowały sytuację wzajemnej zależności istniejącego i usankcjonowanego już obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym z 2000 r. szczególnego sposobu korzystania z wód rzeki (...) dla potrzeb hodowli ryb i proponowanego, nowego sposobu korzystania z tych samych zasobów powierzchniowych wód płynących poprzez ich piętrzenie na potrzeby energetyki wodnej. Zależność ta determinowała konieczność zachowania szczególnej staranności i poczynienia szczegółowych ustaleń przez organy procedujące w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, zwłaszcza wobec sprzecznych interesów podmiotów działających na jednym akwenie. Tylko procedowanie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, którego w niniejszej sprawie zabrakło, umożliwiało w takiej sytuacji udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na warunkach uwzględniających interesy podmiotów już wykonujących swoje uprawnienia wodnoprawne. O konieczności uwzględnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego interesów innych podmiotów już uprawnionych do korzystania z wód tego samego akwenu świadczy również konieczność wynikająca z dyspozycji art. 128 ust. 1 pkt 2 i 7 Prawa wodnego, nakazująca w decyzji ustalenia ograniczeń wynikających z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego jak i w zależności od potrzeb, określenia obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenia wodnoprawne narażonych na szkody związane z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd wskazał następnie, przywołując art. 131 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a Prawa wodnego i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 150, poz. 1087), że rozstrzygając sprawę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych płynących, z których korzysta już podmiot na podstawie uprzednio uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego, warunki nowego pozwolenia determinowane są koniecznością zapewnienia możliwość realizacji uprawnień wszystkich korzystających w wód zakładów oraz zapewnienia przepływu nienaruszalnego lub gwarantowanego. Będzie to możliwe dopiero wówczas, gdy wnioskujący o nowe pozwolenie przedłoży prawidłowo sporządzoną dokumentację w postaci operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą uwzględniających warunki korzystania z wód przez innych użytkowników akwenu. W rozpoznawanej sprawie skarżący uchylił się od uzupełnienia w postępowaniu wyjaśniającym operatu wodnoprawnego z 2012 r. oraz instrukcji gospodarowania wodą o okoliczności wynikające z warunków uprzedniego korzystania przez hodowców ryb (...) z posiadanych uprawnień do poboru wód rzeki (...) dla celów hodowli ryb i zachowania przepływu nienaruszalnego na poziomie Qn=0,27 m3/s. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że dysponując operatem wodnoprawnym oraz instrukcją gospodarowania wodą sporządzonymi tak, jakby nie zachodziła zależność w korzystaniu z wód pomiędzy podmiotami, bez uwzględnienia istniejącego poboru wód dla O. i konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego Qn=0,27 m3/s, organ nie mógł wydać pozwolenia wodnoprawnego. Nie było możliwe udzielenie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wnioskowaną przez niego wielkość przepływu nienaruszalnego Qn=0,75 m3/s, albowiem zarówno operat wodnoprawny, jak i instrukcja gospodarowania wodą nie potwierdzały możliwości rozrządu wody, który respektowałby uprawnienia przysługujące małżonkom K. z mocy pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) maja 2000 r. Skarżący w toku postępowania nie zmienił żądanego parametru przepływu nienaruszalnego twierdząc, że Qn=0,75 m3/s jest jedyną możliwą wartością przepływu, pomijając tym samym całkowicie obowiązek wynikający z pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) maja 2000 r. zachowania na rzece (...) przepływu nienaruszalnego o wartości Qn=0,27 m3/s. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego skarżącemu na warunkach przepływu nienaruszalnego przez niego proponowanego spowodowałoby zarówno naruszenie warunków pozwolenia, z którego korzystają już uprawnieni zarówno w zakresie ilości pobieranej wody na potrzeby G., jak i w zakresie przepływu nienaruszalnego. Przeszkodziłoby również w osiągnięciu celów środowiskowych na rzece (...), określonej w dokumentach planistycznych z zakresu gospodarki wodnej jako akwen zagrożony poprzez zmianę przepływu nienaruszalnego (minimalnego), czyli przepływu poniżej budowli piętrzącej niezbędnego do zachowania życia biologicznego w cieku (§ 1 pkt 16 rozporządzenia w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą). Sąd zauważył przy tym, że wskazania w wyroku w sprawie sygn. akt 757/14 co do zakresu postępowania uzupełniającego na mocy art. 136 k.p.a. miały charakter przykładowy, nie stanowiący wiążącego zalecenia co do konieczności przeprowadzenia konkretnie określonego dowodu. Zatem uzupełnienie dowodów dopuszczone było również w sposób dokonany w ponowionym postępowaniu odwoławczym, poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia dokumentacji zgodnej z art. 131 ust. 2a Prawa wodnego i § 4 rozporządzenia w sprawie instrukcji gospodarowania wodą. W tej konkretnej sytuacji był to obowiązek wynikający z przepisu prawa, wobec czego Sąd obecnie orzekający nie podzielił szeregu zarzutów skargi i pism ją uzupełniających, które sprowadzają się do twierdzeń o możliwości samodzielnego wyliczenia przez organ wielkości przepływu nienaruszalnego na podstawie złożonego operatu wodnoprawnego.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie wpływu toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) marca 2011 r. przenoszącej pozwolenie wodnoprawne z dnia (...) maja 200 r. na B. K. i I. S. - K. na przedmiotowe postępowanie. Dopóki decyzja ta nie zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, dopóty chroni ją przymiot decyzji ostatecznej i wywołuje ona wszelkie skutki prawne. Rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji z dnia (...) marca 2011 r. nie stanowi również zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy wadliwości decyzji przenoszącej pozwolenie wodnoprawne z dnia (...) maja 2000 r., którego nikt nie kwestionuje w trybie nadzwyczajnym, i którego warunki obowiązują niezależnie od podmiotu uprawnionego. Wadliwość decyzji przenoszącej pozwolenie wodnoprawne na małżonków K. nie ma wpływu na ustalenie warunków zależnego korzystania z wód rzeki (...) przez skarżącego. Zarzuty skargi, zmierzające do zakwestionowania prawidłowości decyzji przenoszącej pozwolenie wodnoprawne, nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, gdyż pozostaje poza zakresem orzekania na podstawie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i toczy się odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) marca 2011 r., które nie zostało zakończone. Sformułowany natomiast przez skarżącego na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. zarzut naruszenia art. 123 ust. 2 Prawa wodnego mógłby być uzasadniony, gdyby o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiegało się kilka zakładów, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma miejsca. Niemniej wskazany przepis nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wobec czego zbędne było jego przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do posiadanych uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) maja 2000 r. przeniesionego na B. K. i I. S. - K.

Skargą kasacyjną E. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że Państwo K. są następcami prawnymi O. (...);

- art. 131 ustawy Prawo wodne poprzez wadliwe przyjęcie, że operat wodnoprawny i instrukcja gospodarowania wodą nie zawiera treści umożliwiających udzielenie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego;

- art. 128 ustawy Prawo wodne poprzez wadliwe przyjęcie, iż pozwolenie na piętrzenie nie może naruszać pozwolenia na pobór wody, który to możliwy jest dopiero po wykonaniu tego piętrzenia i rozrządu.

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający i uzasadniał uwzględnienie skargi w całości. Materiał dowodowy sprawy przeczy także twierdzeniom Sądu, jakoby organy w toku prowadzonego postępowania nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd błędnych ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego oraz lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do formułowanych w skardze zarzutów.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organy nie dokonały ustaleń, czy państwo K. są następcami prawnymi O. (...) - E.M., któremu Starosta (...) decyzją z dnia (...) maja 200 r. znak (...) udzielił pozwolenia wodnoprawnego, a to m.in. w części zezwalającej na pobór wody dla potrzeb G. w ilości 0,60 m3/s. Pozwolenie to, w myśl art. 134 ustawy Prawo wodne, mogło przejść, gdyby państwo K. byli następcami prawnymi zakładu, któremu to pozwolenie zostało udzielone lub przy odmiennej konfiguracji, gdyby byli następcami prawnymi następcy. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie miała miejsca. Skarżący nie zbył przecież im swojego G., a jedynie dokonał sprzedaży na rzecz A. Z-T. gruntów rolnych obejmujących m.in. działkę, na której znajdowały się stawy hodowlane. Nabywca gruntów nie był zatem następcą zakładu, a co za tym idzie nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody dla swojego G. i wraz z przeniesieniem tego gospodarstwa na państwo K., nie przeszło na nowych właścicieli żadne pozwolenie wodnoprawne. Skarżący podkreślił przy tym, że przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 2011 r. przenoszącej na państwo K. prawa i obowiązki z ww. pozwolenia wodnoprawnego. Sąd bezkrytycznie zaaprobował też ustalenia organu, jakoby operat wodnoprawny i instrukcja gospodarowania wodą, nie zawierały treści umożliwiających udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie przedstawiają jedynego możliwego rozrządu wody, pomiędzy (...) a gospodarstwem rybackim, przy zachowaniu przepływu nienaruszalnego. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy był kompletny i nie wymagał żadnego uzupełnienia, a operat wodny i instrukcja gospodarowania wodą zostały sporządzone przez wybitnych specjalistów. Niezrozumiałe są także twierdzenia organu, jakoby skarżący we wniosku nie przewidział prawa pierwszeństwa wynikającego z decyzji z dnia (...) maja 2000 r. Skarżący podkreślił, że ww. decyzja nic nie mówi na temat pierwszeństwa zaopatrzenia w wodę G. przed potrzebami (...). Zwiększenie przepływu nienaruszalnego na QN=0,750 m3/s wpływa tylko na zmniejszenie możliwości ciągłego zaopatrzenia w wodę stawów rybnych w dotychczasowej ilości QGR=0,600 m3/s. Natomiast zwiększenie to nie wywiera żadnego wpływu na pobór wody przez małą elektrownię wodną, bo jej pobór jest poborem całkowicie zwrotnym. Organ z niezrozumiałych względów starał się w trakcie postępowania wycofać ze swoich dotychczasowych ustaleń w kwestii zwiększenia wielkości przepływu nienaruszalnego do wysokości QN = 0,750 m3/s. Starał się też przerzucić ciężar ustalenia przepływu nienaruszalnego na skarżącego, gdzie ustalenie tego parametru było w gestii organu. Jak wykazał skarżący w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zmiana aktualnej wielkości przepływu nienaruszalnego GN z 0,750 m3/s z powrotem na 0,270 m3/s, nie wiąże się równolegle z koniecznością zmiany w instrukcji o sposobie ustawienia regulacji ilości ujmowanej wody dla G. Skarżący wskazywał także, że w obecnym stanie faktycznym nie mógł przyjąć, jako podstawy do Operatu wodnoprawnego na Piętrzenie wód rzeki (...) w k.m. 82+810 dla potrzeb zbiornika wodnego - (...) (...) do roku 2015, pobór wód do celów energetycznych (...) oraz dla G. w m. (...), gm. (...), innej wartości przepływu nienaruszalnego, jak tylko Qn=0,75 m3/s, bowiem służby wodne do dnia dzisiejszego, innej wielkości nie wskazały. Z tej też przyczyny dokumentacja operatu i instrukcji gospodarowania wodą jest kompletna i nie wymagała uzupełnienia czy też zmiany. Zdaniem skarżącego w sprawie błędnie przyjęto, że uprawnienia z pozwolenia wodnoprawnego z 2000 r. mają wpływ na treść wnioskowanego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego. Uprawnienia przyznane ww. pozwoleniem nie są związane z prawem do jakiejkolwiek nieruchomości czy urządzeń wodnych niezbędnych do piętrzenia wody i jej rozrządu na jazie (...). Pozwolenie na piętrzenie wód na jazie nie jest więc w stanie naruszać uprawnień do poboru spiętrzonej wody, a wręcz przeciwnie, pozwolenie takie jest koniecznym warunkiem do korzystania z uprawnień przyznanych pozwoleniem na pobór wody dla potrzeb G. Brak takiego pozwolenia winien w 2011 r. stanowić podstawę do odmowy przeniesienia pozwolenia z 2000 r., które bez piętrzenia wody na jazie (...) nie może być wykonywane. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność zmiany interpretacji dokonywanych przez organ administracji w ramach tego samego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na piętrzenie wody na jazie (...), wyrażonej w decyzji znak: (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. uchylającej odmowną decyzję Starosty (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik uczestników postępowania B. K. i I. S.-K. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym również wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, podobnie jak naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie - art. 134 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), dalej: ustawy - Prawo wodne, poprzez wadliwe przyjęcie, że B. K. i I. S. - K. są następcami prawnymi O. (...). Stawiając ten zarzut strona nie wskazała jednostki redakcyjnej tego przepisu - przepis liczy trzy ustępy. Niezależnie jednak od sposobu postawienia powyższego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z powodu istniejących w obrocie prawnym decyzji.

Starosta (...) decyzją z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) przeniósł na B. K. i I. S.-K. prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2000 r. nr (...) na pobór wody na O. (...) w (...) oraz odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki (...).

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja Starosty (...) z dnia (...) marca 2011 r. uzyskała przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczność, iż toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2000 r. pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dopóki bowiem decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym wiąże organy administracji i sądy. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności. Oznacza to, że decyzja taka jest ważna i winna być wykonywana dopóki nie zostanie zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a zatem wiąże również sądy administracyjne. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż B. K. i I. S.-K. przysługują, z mocy decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 2011 r., prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2000 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

Nie mogą także odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 128 i art. 131 ustawy - Prawo wodne.

Z uwagi na tak postawione zarzuty kasacyjne przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który - tak jak powołany wyżej przepis - składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd.

Przepis art. 131 ustawy - Prawo wodne dzieli się na ustępy (ust. 1,2,2a,2b,3,4,4a,5), a ustęp 2 dzieli się na 3 punkty, zaś ustęp 5 na 2 punkty. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 131 ustawy - Prawo wodne dotyczy zarzut kasacyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Podkreślić należy, iż poszczególne jednostki redakcyjne art. 131 ustawy - Prawo wodne normują różne kwestie: przepis art. 131 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, zaś kolejne ustępy określają dokumenty, jakie wnioskodawca winien dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych, wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz na odwodnienie zakładu górniczego lub obiektu budowlanego, wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych, wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Natomiast ustęp 4a tegoż przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej do określenia wzoru wniosku, o którym mowa w ust. 1, w formie dokumentu elektronicznego zaś ustęp 5 wskazuje podmioty ponoszące koszty opracowania projektu instrukcji gospodarowania wodą. W petitum skargi kasacyjnej strona postawiła zarzut naruszenia art. 131 ustawy - Prawo wodne, a w jej uzasadnieniu przytoczyła treść art. 131 ust. 1, 2, 2a i ust. 4, nie wskazując jednak jakie są to jednostki redakcyjne art. 131 ustawy - Prawo wodne.

Przepis art. 128 posiada 5 ustępów, przy czym ustęp1 i 2 mają kolejne jednostki redakcyjne: ustęp 2 ma punkty od 1do 6, zaś ustęp 1 ma kilkanaście punktów. Według ustępu 5 organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego przekazuje do właściwego dyrektora regionalnego zarządu informację o pozwoleniu wodnoprawnym, które wygasło z mocy prawa, zostało zmienione albo cofnięte, albo którego wygaśnięcie zostało stwierdzone w drodze decyzji. Podobnie jak w przypadku art. 131 ustawy - Prawo wodne, tak i w tym przypadku w petitum skargi kasacyjnej strona postawiła zarzut naruszenia art. 128 ustawy - Prawo wodne, a w jej uzasadnieniu przytoczyła treść całego art. 128 ustawy - Prawo wodne.

Nieprecyzyjne określenie podstawy kasacyjnej, brak jednoznacznego wywodu w rozumowaniu strony uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do wadliwie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego. Zauważyć przy tym należy, iż według skarżącego Sąd "bezkrytycznie zaaprobował ustalenia organu, jakoby operat wodnoprawny i instrukcja gospodarowania wodą, które to skarżący przedłożył w toku postępowania administracyjnego, nie zawierały treści umożliwiających udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, podczas, gdy dokumentacja operatu i instrukcji gospodarowania wodą jest kompletna i nie wymagała uzupełnienia czy też zmiany.

Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że - jak wymaga tego art. 131 ust. 2a ustawy - Prawo wodne - do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą, zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzenia wodnego, którego dotyczy instrukcja.

Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 150, poz. 1087) - obowiązującego w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji i zachowującego ważność z mocy art. 566 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) - instrukcja dla zbiorników i stopni wodnych, z których korzysta kilka zakładów, uwzględnia zaspokojenie potrzeb wszystkich tych zakładów, stosownie do posiadanych przez nie pozwoleń wodnoprawnych, oraz zapewnienie przepływu nienaruszalnego lub gwarantowanego.

Nadto jak stanowi art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne lub uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie - art. 128 ust. 3 ustawy - Prawo wodne przewiduje, iż instrukcję gospodarowania wodą na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów zatwierdza się w pozwoleniu wodnoprawnym i doręcza się właściwemu dyrektorowi regionalnego zarządu, właścicielowi wody oraz zakładom, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze powyższe przepisy, nie można skutecznie twierdzić, iż Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaaprobował stanowisko organu, że przedłożone przez skarżącego operat wodnoprawny i instrukcja gospodarowania wodą nie jest kompletna i nie wymaga uzupełnienia czy też zmiany. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygając sprawę o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych płynących, z których korzysta już inny podmiot na podstawie uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, warunki nowego pozwolenia winny uwzględniać konieczność zapewnienia możliwości realizacji tych uprawnień. Aby ocenić te kwestie organ winien dysponować prawidłowo sporządzoną dokumentacją w postaci operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą uwzględniających warunki korzystania z wód przez innych użytkowników akwenu. W pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki - art. 128 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. W pozwoleniu wodnoprawnym ustala się m.in. obowiązki adresata decyzji wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne i osób narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia. Prawidłowe zastosowanie przepisu art. 128 ustawy - Prawo wodne jest możliwe pod warunkiem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które winny zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości. Do powyższych okoliczności należy zagwarantowanie możliwości wykonywania praw przysługujących B. K. i I. S.-K. z mocy decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2000 r., przeniesionej na nich decyzją Starosty (...) z dnia (...) marca 2011 r.

Z powyższych względów chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie podniesionych w skardze zarzutów i argumentów.

Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.