Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2656057

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 marca 2019 r.
II OSK 434/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 88/18 w sprawie ze skargi B. C. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku w sprawie stosowania środków ochrony roślin postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 88/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę B. C. (dalej również jako "skarżący") na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku (dalej PWIORiN) w sprawie stosowania środków ochrony roślin.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z (...) lipca 2016 r. B. C. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni ze skargą dotyczącą zastosowania środków ochrony roślin w nieprawidłowy sposób przez M. M. - jego sąsiada, w wyniku czego wyginęło około 30 procent pszczół w ulach skarżącego. Skarga ta, wraz z pismem z (...) lipca 2016 r., została przekazana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku (dalej PWIORiN w Gdańsku) w celu jej przeanalizowania zgodnie z właściwością.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych PWIORiN w Gdańsku uznał, że nie ma podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania środków ochrony roślin.

W piśmie z (...) listopada 2016 r. B. C. złożył skargę do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej k.p.a.) na działalność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku, dotyczącą sposobu załatwienia powyższej sprawy administracyjnej.

W piśmie z (...) lipca 2017 r. również sformułowano skargę w trybie art. 227 k.p.a. na działalność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku. Natomiast, w piśmie z (...) stycznia 2018 r. B. C. złożył zażalenie na bezczynność PWIORiN w Gdańsku do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie w zakresie sposobu załatwienia jego sprawy administracyjnej.

W skardze z (...) maja 2018 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem PWIORiN w Gdańsku, B. C. domagał się stwierdzenia bezczynności PWIORiN w Gdańsku, wyznaczenia temu organowi terminu na załatwienie sprawy administracyjnej oraz stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 63 § 2 i 3, art. 67 § 2, art. 28 oraz 104 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

WSA w Gdańsku odrzucił wniesiona skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na zaniechaniu wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że w sprawach skargi na bezczynność kompetencja do wydania decyzji administracyjnej przez organ administracji musi być wprost i w sposób wyraźny ustalona w przepisach prawa. Skarżący, domagając się wszczęcia postępowania w sprawie swojego zgłoszenia, nie wskazał materialnoprawnej podstawy swego żądania. Sąd wskazał, że nie może być to przepis art. 28 k.p.a. Również w oparciu o ustawę z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1310), ewentualne stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie zastosowania środków ochrony roślin skutkuje skierowaniem wniosku o ukaranie grzywną w trybie postępowania w sprawach o wykroczenie, natomiast nie daje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przedmiotu postępowania administracyjnego, stanowiącego uprawnienie lub obowiązek, co do którego organ administracji został upoważniony do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej. Co więcej, organ kontrolny nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie zastosowanie środków ochrony roślin, więc nie było również podstaw do domagania się skierowania sprawy na drogę postępowania wykroczeniowego. Organ zatem nie pozostawał w bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie przepisów k.p.a. W sprawie podjęto natomiast czynności kontrolne, tzn. przeprowadzono kontrolę stosowania środków ochrony roślin na podstawie ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2138). Podsumowując Sąd wskazał, że brak było przedmiotu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Organ administracji nie mógł zatem pozostawać w zwłoce w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, gdyż brak było materialnoprawnej podstawy uzasadniającej wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania. To z kolei oznacza, że brak jest również przedmiotu postępowania sądowego w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a."), wskazanym jako prawna podstawa wniesienia niniejszej skargi, co skutkuje brakiem kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł B. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu z dnia 16 października 2018 r. zarzucił uchybienie przepisowi postępowania, tj. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych, zaistniała konieczność wydania decyzji administracyjnej m.in. w przedmiocie pobrania próbek roślin, w przedmiocie pobrania materiału zwierzęcego (pszczelego) oraz w przedmiocie zabezpieczenia materiału dowodowego. Samo złożenie przez skarżącego skargi, w ocenie pełnomocnika spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 28 k.p.a. Pozostałe zarzuty w oparciu o przepisy k.p.a. dotyczą natomiast nieprawidłowej oceny materiału dowodowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota sporu dotyczy dopuszczalności skargi, tj. ustalenia czy w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., działanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje za prawidłową ocenę, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że czynności organu administracyjnego nie należą do żadnej z kategorii określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli ich zgodności z przepisami prawa przez sądy administracyjne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, należy podkreślić, że aby podmiot mógł zaskarżyć bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie, musi legitymować się interesem prawnym, tzn. sprawa ta musi dotyczyć jego praw lub obowiązków. Prawa te muszą zostać natomiast wywiedzione z konkretnych przepisów, których zarówno na etapie skargi jak i skargi kasacyjnej - w niniejszej sprawie strona nie wskazała.

Zasadnie Sąd I instancji, uznał, że nie można utożsamiać postępowania kontrolnego z postępowaniem jurysdykcyjnym. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Mając ten fakt na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie postępowanie kontrolne nie miało zakończyć się wydaniem przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, a przeprowadzeniem kontroli stosowania środków ochrony roślin (art. 80 pkt 9 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin). Protokół kontroli nie jest decyzją, ani postanowieniem, lecz dokumentem urzędowym, stanowiącym wypowiedź o charakterze sprawozdawczym i opisowym, mającym na celu pisemne udokumentowanie przebiegu kontroli. Tym samym, w ramach postępowania kontrolnego PWIORiN, nie dochodzi do wydania aktów, czy podejmowania innych środków wpływających na uprawnienia lub obowiązki kontrolowanego. Następnie jak wskazał Sąd, I instancji w razie stwierdzenia ewentualnych uchybień na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin organ może skierować wniosek o ukaranie grzywną w trybie postępowania w sprawach o wykroczenie, natomiast nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym wywodem materialnoprawną podstawą żądania skarżącego nie może być art. 28 k.p.a., jak również przepisy szczególne wskazane w niniejszym orzeczeniu i postanowieniu Sądu I instancji.

Ewentualne kwestie nieprawidłowości czynności kontrolnych czy naruszenie prawa skarżącego do zapoznania się z wynikami kontroli nie podlegają kognicji sądu administracyjnego i nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Kluczowym elementem oceny Sądu było ustalenie czy skarżący miał prawo zaskarżyć działania bądź zaniechanie działania organu w oparciu art. 3 § 2 p.p.s.a. do Sądu Administracyjnego i w wyniku tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił konkluzję wynikającą z zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.