Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2609670

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 grudnia 2018 r.
II OSK 429/18
Budowy i roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Piotr Broda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/17 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r., nr (.) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

II.

zasądza od J. R. na rzecz Wojewody (...) kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem złożonym w siedzibie organu w dniu 6 marca 2017 r. uzupełnionym pismem z dnia 15 marca 2017 r. J. R. zgłosiła Staroście (...) zamiar przystąpienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr (...) położonej w H. Po uzupełnieniu braków do zgłoszenia inwestorka załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kartę katalogową projektowanej oczyszczalni ścieków wraz z kopią mapy zasadniczej, na której zaznaczono jej lokalizację.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek Starosta (...) decyzją z dnia (...) marca 2017 r. na podstawie art. 30 ust. 6, art. 30 ust. 5 i 5d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej "Pr. bud.") wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że z załączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, iż jednym z elementów przydomowej oczyszczalni ścieków będzie studnia chłonna, której budowa zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego inwestor nie przedłożył. Ponadto organ wskazał, że z notatki służbowej spisanej w dniu 21 lutego 2017 r. jednoznacznie wynika, że ta inwestycja objęta zgłoszeniem została już wykonana.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. podniosła, że organ nie wskazał podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, bezpodstawnie wezwał do uzupełnienia zgłoszenia, nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie rozpoznał wszystkich zebranych dowodów, a także nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej poprzez brak zwrócenia się do (...) w H. o określenie strefy ochronnej wokół istniejącej studni głębinowej (...). Ponadto zarzuciła, że organ nie rozważył również charakteru i sposobu działania oczyszczalni, nie przeprowadził oględzin (wizji lokalnej) terenu inwestycji oraz nie poszanował prawa strony do uczestniczenia w czynnościach dowodowych i nie wyjaśnił dlaczego uznał za wiarygodną notatkę służbową spisaną w dniu 21 lutego 2017 r. przez przedstawiciela innego organu, nie odniósł się także do twierdzeń zawartych w uzupełnieniu zgłoszenia z dnia 15 marca 2017 r., dotyczących tzw. "studni chłonnej", co zdaniem skarżącej jest jedynie nazwą umowną.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż objęta zgłoszeniem oczyszczalnia ścieków ma mieć wydajność 0,6 m3 - 0,9 m3 na dobę, jej realizacja wymagała zgłoszenia. Ponadto wskazał, że organ nadzoru budowlanego w dniu 9 czerwca 2017 r. przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w trakcie których nie stwierdzono, by na działce skarżącej istniały jakiekolwiek elementy wskazujące na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków, co prowadzi do wniosku, że Starosta (...) w skarżonej decyzji nietrafnie przyjął, iż "inwestycja ta została już wykonana". Stwierdził również, że organ pierwszej instancji nie wskazał, na podstawie której części punktu 19 uznał, że projektowaną studnię chłonną należy zakwalifikować jako urządzenie wodne. Jednocześnie uznał, że sama decyzja jest prawidłowa, ponieważ działka nr (...) położona w miejscowości H., znajduje się w aglomeracji H., która została wyznaczona Uchwałą Sejmiku Województwa (...) z dnia (...) października 2014 r. nr (...) w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji H. oraz wyznaczenia nowej aglomeracji H. Na omawianym terenie na podstawie § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia Nr 4/2014 Dyrektora RZGW w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dziennik Urzędowy Województwa (...) z 2014 r. poz. 317), wprowadzone zostało ograniczenie w korzystaniu z wód, polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne. Ponieważ budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza powyższe przepisy decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.

Rozpoznając skargę wniesioną przez J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie ponieważ w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Wójta Gminy H. o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2013 r. z wniosku skarżącej dla inwestycji p.n. "budowa budynku mieszkalnego wraz z przyłączami oraz budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości na działce nr (...) w H.". Nadto decyzja z dnia (...) grudnia 2014 r. Starosty (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia między innymi na budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Decyzja stała się ostateczna w dniu (...) grudnia 2014 r. Natomiast w dniu 6 marca 2017 r. skarżąca dokonała zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych p.n. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. (...) w H. z informacją, że zamierza przystąpić do budowy 28 marca 2017 r. W ocenie Sądu rozpoznanie wniosku skarżącej o dokonaniu zgłoszenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy już raz na tą samą inwestycję wydane było pozwolenie na budowę i decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym jest naruszeniem przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na wynik postępowania i musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zwrócił również uwagę, na sprzeczność pomiędzy komparycją a uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej Wojewoda (...) zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. - art. 29 ust. 1 pkt 3 i pkt 3a oraz art. 37 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez przyjęcie, że dokonanie zgłoszenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji gdy już raz na tą samą inwestycję wydane było pozwolenie na budowę i gdy decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym jest naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, co musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, podczas gdy pozwolenie Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia między innymi na budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, a nie przydomowej oczyszczalni ścieków. W świetle tego są to dwie odmienne inwestycje w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i nie można przyjąć, że roboty budowlane w przedmiocie wykonania zbiornika bezodpływowego i oczyszczalni ścieków są pojęciem tożsamym, jednolitym na gruncie cyt. ustawy jak to zostało uczynione w inkryminowanym wyroku i mogą być stosowane zmamienie.

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia tj.: - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nie skonkretyzowanie podstawy prawnej w uzasadnieniu wyroku w oparciu o jaki zapis art. 28 ustawy Prawo budowlane wydany został wyrok i wskazanie przepisu, który nie występuje w ustawie Prawo budowlane tj. art. 29 ust. 1a pkt 3a.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, bowiem Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę między innymi bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe dotyczy tego samego, co zgłoszenie inwestora z dnia 6 marca 2017 r. Błędnie przy tym uznając, że zbiornik bezodpływowy (szambo), jest tym samym urządzeniem budowlanym związanym z projektowanym obiektem, co planowana przydomowa oczyszczalnia ścieków. Wprawdzie oba urządzenia pełnią funkcje związane z odbiorem nieczystości ciekłych wytworzonych w gospodarstwie domowym, to jednak nie można przyjąć, że są to te same urządzenia. Zbiornik bezodpływowy zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowi instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania. Z kolei warunkiem uznania instalacji za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m3 na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. Zwrócić należy uwagę, że również ustawodawca w przepisach prawa budowlanego dokonał ich rozróżnienia wprost wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (art. 29 ust. 1 pkt 3) oraz zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (art. 29 ust. 1 pkt 3a).

Zatem budowa zbiornika bezodpływowego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków stanowi realizację dwóch odrębnych inwestycji. O ile zbiornik bezodpływowy należało uznać za urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, służące gromadzeniu ścieków, którego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę konkretnego obiektu budowlanego, to przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi odrębny nowo planowany obiekt, który należy traktować jako obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., nie zaś jak urządzenie budowlane. Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, aby inwestor dokonując zmiany swoich planów inwestycyjnych, zamiast przystąpić do budowy zbiornika bezodpływowego, na którego realizację uzyskał pozwolenie na budowę, dokonał następnie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. To bowiem, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, nie rodzi takiego skutku, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w tym zakresie, czy też oczekiwał na jej wygaśnięcie. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy. (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1115/07 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1152/10 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji jako zasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i pkt 3a oraz art. 37 ust. 1 Pr. bud.

Nie jest również prawidłowa ocena Sądu I instancji, że zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków należało potraktować jako zgłoszenie do przystąpienia do wykonania robót budowlanych wymienionych w pozwoleniu na budowę. Organ administracji publicznej jest bowiem związany wnioskiem strony, z którego jednoznacznie wynikało, że intencją strony było dokonanie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skargi oraz nie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że rozpoznanie przez organ zgłoszenia, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, narusza przepisy prawa, przy czym nie wskazał tych przepisów. Wprawdzie Sąd I instancji jako podstawę wydanego wyroku wskazał art. 28 Pr. bud., ale nie podał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, natomiast w przypadku art. 29 Pr. bud. błędnie wskazał jednostkę redakcyjną. Sąd nie zauważył również, że organ administracji postanowieniem sprostował ten fragment uzasadnienia decyzji, który pozostawał w sprzeczności z jej komparycją. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku nie tylko wymyka się z pod kontroli instancyjnej, ale i nie zawiera stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Stąd jako trafny należało uznać również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.