Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987261

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 października 2015 r.
II OSK 428/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie: NSA Zdzisław Kostka (spr.), del. WSA Teresa Zyglewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 927/13 w sprawie ze skargi (...) S.A. w K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 października 2013 r., sygnatura akt II SA/Kr 927/13, oddalił skargę S. (...) S.A. w K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) maja 2013 r. wydaną w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) lipca 2011 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej "doprowadzenie do stanu poprzedniego robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej pomieszczenia lokalu gastronomicznego <(...)> w budynku przy ul. (...) w K. wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza, zlokalizowanych na tylnej elewacji tego budynku poprzez wykonanie rozbiórki instalacji wentylacji mechanicznej wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza obsługującej lokal użytkowy (klub <(...)>) przy ul. (...) w K., wykonanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi".

Organ administracji ustalił, że (...) kwietnia 2001 r. wydał decyzję, którą nakazał (...) spółce cywilnej zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z wykonaniem wentylacji mechanicznej w tym samym lokalu. W dniu 19 lutego 2003 r. właściciel budynku, w którym znajduje się ten lokal, (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa w K., zawiadomił organ administracji, że prowadzone są roboty budowlane związane z wykonaniem wentylacji mechanicznej, polegające na wyprowadzeniu na tylnej elewacji budynku przy ul. (...) w K. czerpni i wyrzutni powietrza. Organ administracji przeprowadził kontrole robót budowlanych i stwierdził, że w budynku przy ul. (...) została wykonana instalacja wentylacji mechanicznej wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza dla lokalu gastronomicznego, znajdującego się w piwnicy budynku, składająca się z kanału poprowadzonego w przestrzeni pomiędzy ceglanym sklepieniem piwnicy, a żelbetonowym stropem na poziomie parteru, kratek wentylacyjnych zlokalizowanych pod sklepieniem piwnicy oraz czerpni i wyrzutni powietrza zlokalizowanych na zewnątrz budynku, przy czym czerpnia powietrza została umieszczona około 1 m nad terenem podwórka, a wyrzutnia powietrza na wysokości 2,9 m nad terenem podwórka. Nadto kanały czerpni i wyrzutni zostały usytuowane w bliskiej odległości od okien i drzwi na parterze budynku.

Roboty budowlane związane z wykonaniem tej instalacji zostały, jak ustalono, w całości wykonane w 2001 r. przez (...) spółkę cywilną, która w dniu kontroli nie była już użytkownikiem lokalu gastronomicznego. Własnościowe spółdzielcze prawo do tego lokalu przysługiwało wówczas skarżącej.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) zobowiązał skarżącą do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanej wentylacji mechanicznej. Taka ekspertyza została przedłożona i decyzją z (...) grudnia 2004 r. organ administracji odmówił nakazania zdemontowania wentylacji. Organ administracji przy tym przyjął, że wykonane roboty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji.

Na skutek odwołania (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) września 2005 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) grudnia 2004 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę i miały do nich zastosowanie art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego.

Skarżąca od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2005 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 26 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 480/08 skargę oddalił. Natomiast NSA wyrokiem z 30 listopada 2009 r., sygnatura akt II OSK 1848/08, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę po tych wyrokach sądów administracyjnych, organ administracji w dniu 1 października 2010 r. dokonał oględzin budynku, podczas których stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie.

W tym stanie sprawy organ administracji przyjął, że podjęcie i wykonanie robót budowlanych związanych z wykonaniem wentylacji mechanicznej stanowi nową sprawę w stosunku do sprawy zakończonej decyzją z (...) kwietnia 2001 r. Następnie na podstawie złożonych do akt ekspertyz technicznych ustalił, że wyrzutnię powietrza należy wyprowadzić ponad więźbę dachu, z czym wiąże się wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku oraz ingerujących w jego konstrukcję i wygląd. Ustalił też, że budynek przy ul. (...) znajduje się w układzie urbanistycznym (...) wpisanym do rejestru zabytków. W końcu ustalił, że właściciel nieruchomości (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. nie wyraża zgody na rozbudowanie wentylacji mechanicznej. Mając to na uwadze uznał, że nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych i w związku z tym nakazał ich rozbiórkę.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) października 2011 r., na skutek odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) lipca 2011 r. Na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 marca 2012 r., sygnatura akt II SA/Kr 1900/11, uchylił tę decyzję.

Sąd uznał, że z uwagi na objęcie budynku przy ul. (...) ochroną konserwatorską i brak pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych w tym zabytku, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie było możliwe. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru budowlanego "co do zasady, dokonał prawidłowego wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia (spośród możliwych na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego)".

Sąd ten jednak zauważył, że sformułowanie decyzji organu pierwszej instancji oznacza, że decyzja ta obejmuje swoim zakresem także roboty budowlane wykonane wewnątrz budynku. W ocenie Sądu może to prowadzić do tego, że decyzja ta obejmie swym zakresem roboty budowlane objęte ostateczną decyzją z (...) kwietnia 2001 r. W związku z tym uznał za konieczne ustalenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącą po wydaniu decyzji z (...) kwietnia 2001 r.

Ponownie rozpoznając sprawę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) maja 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) lipca 2011 r. i nakazał skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego obiektu budowlanego w zakresie wykonanej instalacji wentylacji mechanicznej poprzez rozbiórkę czerpni i wyrzutni powietrza oraz zabezpieczenie wykonanego otworu w ścianie zewnętrznej budynku w sposób zapewniający ochronę obiektu przed negatywnym wpływem czynników zewnętrznych i warunków atmosferycznych.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ administracji ustalił, iż po wydaniu decyzji z (...) kwietnia 2001 r. wykonano przy budowie wentylacji mechanicznej roboty zewnętrzne. Przedmiotem postępowania zakończonego tą decyzją były, w ocenie organu odwoławczego, roboty budowlane związane z wykonaniem otworu w ścianie zewnętrznej. Stwierdził też, że jedynie roboty budowlane wykonywane na zewnątrz budynku wymagały zezwolenia konserwatora zabytków i te roboty budowlane, z powodu braku takiego zezwolenia, nie mogą być zalegalizowane. Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, możliwa jest legalizacja robót budowlanych wykonanych wewnątrz budynku.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, stwierdził, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wyjaśnił stan faktyczny sprawy zgodnie ze wskazaniami WSA w Krakowie, zawartymi w wyroku z 5 marca 2012 r. Wskazał, że z akt sprawy zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) kwietnia 2001 r. wynika, iż przedmiotem postępowania zakończonego tą decyzją nie były roboty budowlane wykonane wewnątrz budynku, a jedynie roboty prowadzone na zewnątrz, które zatrzymały się na wykonaniu otworu w ścianie zewnętrznej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku, organ administracji prawidłowo uznał, że skoro ochroną konserwatorską objęty jest jedynie wygląd zewnętrzny budynku, w tym elewacje, to niniejsze postępowanie powinno dotyczyć tylko tych części instalacji, które zostały zamontowane na elewacji bez wymaganej zgody konserwatora zabytków, zaś roboty budowlane wykonane wewnątrz budynku będą mogły być zalegalizowane.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., mimo że nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wadliwie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia oraz przekroczyły granice związania wynikające z wyroku WSA w Krakowie z 5 marca 2012 r.,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe oraz przedwczesne jego zastosowanie, mianowicie przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 tej ustawy skarżąca nie wyjaśnia, na czym konkretnie miałoby polegać przekroczenie granic związania wynikającego z wyroku WSA w Krakowie z 5 marca 2012 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza się obszerne fragmenty uzasadnienia powołanego wyroku, dotyczące kwestii związanej z zakresem przedmiotowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) kwietnia 2001 r., podkreślając, że w tym uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, iż organ administracji nie ustalił, jakie konkretnie roboty budowlane wykonane zostały po wydaniu tej decyzji, po czym zarzuca się, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do tego wyroku. Tymczasem z uzasadnienia decyzji tego organu wynika, że po wydaniu decyzji z (...) kwietnia 2001 r. wykonano roboty na zewnątrz budynku, czyli związane z zainstalowaniem czerpni i wyrzutni powietrza. Faktem jest, że nie zostało to powiedziane w sposób wyraźny, jednakże wynika z tego uzasadnienia. Dodać też należy, że Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję organu administracji w tym zakresie, zweryfikował to ustalenie w oparciu o akta administracyjne, dotyczące postępowania zakończonego decyzją z (...) kwietnia 2001 r. i stwierdził, że wynika z nich, iż roboty prowadzone na zewnątrz budynku zatrzymały się na wykonaniu otworu w ścianie. Oznacza to, że do dnia wydania decyzji z (...) kwietnia 2001 r. nie były wykonane wyrzutnia i czerpnia powietrza. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, zawartym w jej uzasadnieniu, nie zachodzi wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) kwietnia 2001 r. nie dotyczyła wyrzutni i czerpni powietrza (a nie dotyczyła, bo jak ustalono, wówczas te elementy instalacji nie zostały jeszcze wykonane), to zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) maja 2013 r. mogła obejmować te urządzenia. W związku z tym przytoczona podstawa kasacyjna nie jest zasadna.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. dopatruje się w tym, że nie wyjaśniono okoliczności faktycznych związanych z wyżej przedstawioną kwestią. Zatem, skoro - jak już przyjęto - NSA uznaje, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organ administracji wyjaśnił, jakie roboty budowlane wykonano po wydaniu decyzji z (...) kwietnia 2001 r., to także ta podstawa kasacyjna nie jest trafna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe oraz przedwczesne jego zastosowanie, mianowicie przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, NSA zauważa, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż te okoliczności faktyczne, które powinny być wyjaśnienie to fakt, iż (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...) decyzją z (...) września 2013 r. udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót instalacyjno-budowlanych polegających na montażu instalacji wentylacji mechanicznej dla lokalu użytkowego w piwnicy kamienicy przy ul. (...) w K. Jest oczywiste, że organ administracji tej okoliczności nie tyle nie musiał, co nie mógł uwzględnić, gdyż pozwolenie to zostało udzielone po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu okoliczności tej nie mógł uwzględnić Sąd pierwszej instancji, który zaskarżoną decyzję oceniał według stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dniu jej wydania. Fakt udzielenia takiego zezwolenia może być natomiast dla skarżącej podstawą do ubiegania się o zalegalizowanie robót budowlanych polegających na budowie wentylacji mechanicznej, przy czym istnienie zaskarżonej decyzji, którą nakazano rozebranie czerpni i wyrzutni powietrza nie powinno być do tego przeszkodą, gdyż pozwolenie konserwatora zabytków jest nową okolicznością, która w chwili jej wydania nie istniała. Co więcej, jest to spełnienie warunku, od którego zależała legalizacja robót budowlanych wykonanych na zewnątrz budynku.

Mając powyższe na uwadze NSA uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.