Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2199140

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 listopada 2016 r.
II OSK 424/15
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.).

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1518/14 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2014 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. VII SA/Wa 1518/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2014 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Sułoszowa, działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2012 r., znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. G. pozwolenia na budowę wolnostojącego sklepu spożywczego z wewnętrznymi instalacjami: wod. - kan., c.o., elektryczną, na działce nr ewid. (...), położonej w miejscowości S., gmina S. oraz poprzedzającej ją ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że w ramach inwestycji zaprojektowano w części północno-wschodniej działki inwestora taras ziemny połączony ze schodami prowadzącymi do drogi gminnej (projekt budowlany, nr rys. P-04A, s. 121). Powyższe wynika również jednoznacznie z opisu technicznego, gdzie wprost wskazane jest, że dostęp do inwestycji - sklepu spożywczego, będzie z drogi gminnej poprzez taras ziemny oraz poprzez schody terenowe (opis techniczny, s. 12). Po dokonaniu analizy planu zagospodarowania działki nr ewid. (...) organ stwierdził, że inwestycja znajduje się w ostrej granicy z zewnętrzną krawędzią jezdni drogi gminnej (działka nr ewid. (...)). Planowane schody wychodzą wprost na jezdnię, natomiast ściana budynku została usytuowana w odległości około 3,50 m od krawędzi jezdni (odległość 6, 00 m na rysunku podano do środka osi jezdni, a nie jej krawędzi, co wynika również z legendy na projekcie zagospodarowania). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił ponadto, że akta sprawy nie zawierają zgody zarządcy ww. drogi - tj. Gminy S., na lokalizację inwestycji w odległości mniejszej, niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z tego względu organ uznał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. według stanu na dzień 30 sierpnia 2012 r.).

Ponadto organ stwierdził, że analiza rysunku projektu zagospodarowania terenu (karty nr 46 i nr 119) wskazuje, że część projektowanego tarasu ziemnego oraz projektowane schody usytuowane zostały poza ww. liną rozgraniczającą (około 3 m) na terenie pasa drogowego drogi publicznej. Stanowi to naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabraniającego dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ nie stwierdził zarazem posiadania przez inwestora zezwolenia zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w drodze wyjątku od zasady określonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Organ zauważył również, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu zamieszcza się m.in. pouczenie o obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Pod pojęciem zjazdu rozumie się część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (§ 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, według stanu na dzień 30 sierpnia 2012 r. i dzień 7 grudnia 2012 r.). Zjazdem publicznym jest natomiast zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego (§ 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.). W odniesieniu do tych regulacji organ skonstatował, że z akt sprawy nie wynika, aby inwestorka legitymowała się, wydanym w formie decyzji administracyjnej, zezwoleniem Gminy S. na lokalizację zjazdu.

Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, jako że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza przepisy zawierające normy bezwzględnie obowiązujące.

Po rozpatrzeniu wniosku I. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) kwietnia 2014 r. Podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia (...) kwietnia 2014 r. GINB stwierdził, że w jego ocenie naruszenia prawa jakimi dotknięte są kwestionowane decyzje wywołują niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., oddalającego skargę I. G. na ww. decyzję z dnia (...) maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż w stosunku do decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wystąpiły przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji w całości zaaprobował ustalenia organów w świetle których działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MN I/ot" z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i usługowej; w części obszarze oznaczonym symbolem,.R1" z przeznaczeniem pod tereny rolne; w części na terenie oznaczonym symbolem "R2" z przeznaczeniem pod tereny rolne z możliwością zalesień oraz w pozostałej części na terenie oznaczonym symbolem "KOD" i "KDL" z przeznaczeniem pod tereny dróg i ulic publicznych. Stosownie do § 50 ust. 4 pkt 4 w związku z § 30 pkt 12 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów dróg publicznych oznaczonych symbolem KDD, ustala się szerokość 10 m, jako obowiązującą szerokość dróg i ulic w liniach rozgraniczających. W projekcie zagospodarowana terenu zaznaczone i opisane zostały przez projektanta linie rozgraniczające drogi gminnej. Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, iż część projektowanego tarasu ziemnego oraz projektowane schody, usytuowane zostały poza ww. liną rozgraniczającą (około 3 m) na terenie pasa drogowego drogi publicznej.

Sąd podkreślił, że niedopuszczalne było zaprojektowanie na terenie pasa drogowego części obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, tj. części tarasu ziemnego i schodów, gdyż narusza to art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie projekt nie zachował warunku usytuowania obiektu budowlanego przy drogach gminnych w terenie zabudowy odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 6 m. Sąd zauważył, że wprawdzie od zasady tej, określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazującej na minimalne odległości budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni, możliwe jest na zasadzie wynikającej z art. 43 ust. 2 ww. ustawy odstępstwo, ale może ono nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Takiej zgody inwestor zaś nie uzyskał.

Zdaniem Sądu, GINB prawidłowo też uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z lokalizacją obiektu budowlanego w pasie drogowym, na co inwestor nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd nie znalazł podstaw do poważenia ustaleń, zgodnie w którymi zaprojektowany wjazd na działkę inwestycyjną z drogi gminnej nr ewid. (...) stanowiącej własność Gminy S., która jest również zarządcą ww. drogi gminnej, nie spełnia warunków wynikających z § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., jak również warunków dotyczących zjazdu indywidualnego określonych w § 79 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Inwestor nie legitymował się, wydanym w formie decyzji administracyjnej, zezwoleniem Gminy Sułoszowa na lokalizację ww. zjazdu.

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i uchwały Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2007 r., Nr DC/48/07, art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Sąd przychylił się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wyeliminowana z obrotu prawnego przez GINB decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. W ocenie Sądu, przepisy art. 29 ust. 1 i 3 pkt 2, art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. powinny być restrykcyjnie przestrzegane, gdyż dotyczą m.in. sfery bezpieczeństwa użytkowników dróg. Zaprojektowanie w ramach przedmiotowej inwestycji tarasu ziemnego i schodów na terenie pasa drogowego (bezpośrednie zejście na jezdnię), jak również zaprojektowanie zjazdu na ww. działkę w sposób niezgodny z przepisami, zagraża bezpieczeństwu zarówno użytkowników drogi gminnej, jak również klientów planowanego sklepu spożywczego.

Sąd nie uwzględnił podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano oczywistość naruszenia podstawowych zasad regulujących usytuowanie budynków. Tego rodzaju naruszeń nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, a w szczególności podnoszone w skardze ewentualne koszty postępowania legalizacyjnego czy brak sprzeciwu ze strony właściciela działki sąsiedniej.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez I. G. skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok z 7 listopada 2014 r. w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1)

przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1.1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w związku z nieuzasadnionym niedopatrzeniem się przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co prowadziło do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego:

a)

art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 50 ust. 4 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Sułoszowa dla Sołectwa Sułoszowa I - uchwała Rady Gminy nr IX/48/07 z dnia 29 czerwca 2007 r. poprzez błędne przyjęcie, że część tarasu ziemnego i schodu zostały zlokalizowane w pasie drogowym drogi gminnej dojazdowej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że linia rozgraniczająca teren drogi KDD przy zrealizowanej inwestycji przebiega po zewnętrznej krawędzi ostatniej stopnicy, a zatem zrealizowana inwestycja nie weszła w teren pasa drogowego i tym samym nie wymagała uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy dogi na lokalizację inwestycji w pasie drogowym;

b)

art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że inwestor nie uzyskał zgody zarządcy na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, podczas gdy art. 38 ust. 3 cyt. ustawy, do którego odsyła przepis art. 43 ust. 2 ustawy przewiduje, że niezajęcie stanowiska przez zarządcę drogi w terminie 14 dni uznaje się jako wyrażenie zgody, i taką dorozumianą zgodą legitymował się inwestor przy uzyskiwaniu decyzji o pozwoleniu na budowę sklepu,

c)

art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez błędne przyjęcie, że wjazd z drogi gminnej nr ewid. (...) na działkę inwestycyjną (...) nie spełnia warunków wynikających z § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a nadto by inwestor nie legitymował się w formie decyzji administracyjnej zezwoleniem Gminy S. na lokalizację zjazdu, podczas gdy przedmiotowa inwestycja posiada urządzony od lat zjazd wykonany przez zarządcę drogi, albowiem w miejscu obecnego wjazdu na teren inwestycji istniał wjazd na miejsca parkingowe do poprzedniego sklepu spożywczo-przemysłowego, a zatem wszelkie zmiany i przebudowy nawierzchni drogi nr ewid. (...) uwzględniały konieczność zapewnienia zjazdu w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych,

1.2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy było to prawem wymagane, w związku z nieuzasadnionym stwierdzeniem przez Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego,

2)

prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a)

art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 50 ust. 4 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Sułoszowa dla Sołectwa S. poprzez błędne przyjęcie, że część tarasu ziemnego i schodu zostały zlokalizowane w pasie drogowym drogi gminnej dojazdowej - KDD, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że linia rozgraniczająca teren drogi KDD przy zrealizowanej inwestycji przebiega po zewnętrznej krawędzi ostatniej stopnicy, a zatem zrealizowana inwestycja nie weszła w teren pasa drogowego i tym samym nie wymagała uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy dogi na lokalizację inwestycji w pasie drogowym;

b)

art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że inwestor nie uzyskał zgody zarządcy na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, podczas gdy art. 38 ust. 3 cyt. ustawy, do którego odsyła przepis art. 43 ust. 2 ustawy przewiduje, że niezajęcie stanowiska przez zarządcę drogi w terminie 14 dni uznaje się jako wyrażenie zgody, i taką dorozumianą zgodą legitymował się inwestor przy uzyskiwaniu decyzji o pozwoleniu na budowę sklepu,

c)

art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez błędne przyjęcie, że wjazd z drogi gminnej nr ewid. (...) na działkę inwestycyjną (...) nie spełnia warunków wynikających z § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a nadto by inwestor nie legitymował się w formie decyzji administracyjnej zezwoleniem Gminy S. na lokalizacje zjazdu, podczas gdy przedmiotowa inwestycja posiada urządzony od lat zjazd wykonany przez zarządcę drogi, albowiem w miejscu obecnego wjazdu na teren inwestycji istniał wjazd na miejsca parkingowe do poprzedniego sklepu spożywczo-przemysłowego, a zatem wszelkie zmiany i przebudowy nawierzchni drogi nr ewid. (...) uwzględniały konieczność zapewnienia zjazdu a trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Z powołanych względów, szczegółowo uzasadnionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji z (...) maja 2014 r. wraz z poprzedzającą ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztu postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy Sułoszowa wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na uwzględnienie nie zasługują wskazane jako pierwsze w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 50 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sułoszowa oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) odnoszone przez stronę do przyjętej przez organ nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji oceny, że zaprojektowanie części tarasu ziemnego oraz projektowanych schodów na terenie pasa drogowego drogi publicznej, wobec nielegitymowania się przez skarżącą wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwoleniem zarządu drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, narusza art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Prawidłowość zaaprobowanego przez Sąd I instancji ustalenia organu, dokonanego w oparciu o analizę projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji, z którego wynika, że planowana inwestycja weszła w teren pasa drogowego, skarżąca kasacyjnie próbuje zakwestionować podnosząc, iż przedłożona przez nią aktualna mapa dla celów projektowych wskazuje, że linia rozgraniczająca teren drogi KDD na dz. Nr (...) od inwestycji (sklepu), położonej na działce nr (...) przebiega po zewnętrznej krawędzi ostatniej stopnicy, co wskazuje, że inwestycja nie wchodzi w teren pasa drogowego, a zatem nie aktualizuje się obowiązek wynikający z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Działań skarżącej nie można uznać za skuteczne, jeśli się zważy, że dołączona przez stronę mapa została wykonana dla potrzeb, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, innego postępowania (dotyczącego zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego o nr porządkowym 37), a ponadto, co wynika z niej bezpośrednio - obrazuje stan faktyczny z marca 2014 r. Skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że dokonywana w trybie nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kontrola decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odnosi się do oceny skutków prawnych tej decyzji, a nie skutków faktycznych wynikających z realizacji decyzji. Przedmiotem kontrolowanego postępowania nie jest bowiem ocena zgodności bądź niezgodności realizacji inwestycji z projektem budowlanym, lecz zgodności decyzji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zrealizowanie inwestycji stanowi zaś czynność faktyczną. Ustalenia dotyczące inwestycji zrealizowanej (np. wynikające z przedstawionej przez skarżącą decyzji z dnia (...) listopada 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie - k.33, w uzasadnieniu której stwierdzono zrealizowanie inwestycji zgodnie z projektem budowlanym) nie są zatem w żadnej mierze miarodajne dla potrzeb weryfikacji tego, czy kontrolowana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc), gdyż została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

Z powołanych względów należało uznać, że skarżąca nie zdołała podważyć podstaw faktycznych zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim obejmują one ustalenie, że decyzjami, których nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdzono projekt budowlany przewidujący wejście planowanej inwestycji na teren pasa drogowego. Ustalenie to, powiązane ze stwierdzeniem, że skarżąca nie posiada wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach zezwolenia zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, którego strona w skardze kasacyjnej nie kwestionuje, stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Naruszenie to, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, miało charakter rażący, gdyż narusza przepisy dotyczące sfery bezpieczeństwa użytkowników dróg, które powinny być restrykcyjnie przestrzegane.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi również zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że inwestor nie uzyskał w trybie art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zgody zarządcy na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej, niż wymaga tego art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a więc mniejszej niż 6 m.

W ramach wywiedzionych w powyżej wskazanym zakresie podstaw kasacyjnych strona podnosi, że w sytuacji, gdy organ zaniechał ustalenia, czy skarżąca zwracała się do zarządcy drogi o uzgodnienie odstępstwa usytuowania obiektu budowlanego w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej niż 6 m, to - zdaniem strony - "w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy" należało przyjąć, że skarżąca legitymowała się "dorozumianą zgodą" zarządcy drogi na odstępstwo. Ze stanowiskiem powyższym, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 ostatnio powołanej ustawy, wyrażenie zgody, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę, że akt sprawy nie zawierają wniosku strony o wyrażenie przez zarządcę zgody na usytuowanie planowanego obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na brak występowania przez skarżącą z takim wnioskiem wskazał Wójt Gminy Sułoszowa w skierowanym do Sądu I instancji przez rozprawą piśmie z dnia 3 listopada 2014 r. (k.31), na żadnym etapie postępowania skarżąca nie podnosiła, że z wnioskiem o taką zgodę występowała i zdarzenia tego w żaden sposób nie uprawdopodobniła, a ponadto również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do tejże kwestii zarzut nieustalenia, "czy Skarżąca w ogóle zwracała się do zarządcy drogi o uzgodnienie odstępstwa" nie łączy się z potwierdzeniem przez skarżącą, ze wniosek taki strona złożyła, stwierdzić należało, że zarzuty naruszenia wskazanych w pkt 1.1. b przepisów postępowania mają walor nie inny, niż hipotetyczny, związku z czym nie mogą stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

W rezultacie, skoro utrzymała się ustalona w podstawach faktycznych orzeczenia teza o braku wyrażonej przez zarządcę drogi zgody na usytuowanie inwestycji w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 lp.3 ustawy o drogach publicznych, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut z pkt 2b podstaw kasacyjnych, dotyczący naruszenia prawa materialnego - art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżąca legitymowała się dorozumianą zgodą organu na usytuowanie obiektu w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej niż 6 m.

Z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (zarzut wskazany w pkt 1.2 podstaw kasacyjnych) wynika, że jego naruszenia strona upatruje w "nieprzeprowadzeniu przez organy czynności jednoznacznie wskazujących, iż organy wydające pozwolenia na budowę zaniechały zebrania uzgodnień z zarządcą drogi" (str. 11 skargi kasacyjnej). Zarzut ten strona łączy zatem z zarzutami, które uznane zostały przez sąd kasacyjny za nieuzasadnione, co sprawia, że nie stanowi on usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednakże poglądu Sądu I instancji co do istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r. w oparciu o stwierdzenie rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w związku z ustaleniem, że zaprojektowany wjazd na działkę inwestycyjną z drogi gminnej nr ewid. (...), stanowiącej własność Gminy S., która jest również zarządcą ww drogi gminnej, nie spełnia warunków wynikających z § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, jak również warunków dotyczących zjazdu indywidualnego określonych w § 79 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., zaś inwestor nie legitymował się wydanym w formie decyzji administracyjnej zezwoleniem Gminy S. na lokalizację zjazdu.

Powyższe stanowisko nie jest zasadne w sytuacji, w której, jak wynika z akt administracyjnych, kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie obejmowała zamierzenia budowlanego w postaci zjazdu, gdyż odnosiła się jedynie do budowy wolnostojącego sklepu spożywczego z wewnętrznymi instalacjami: wod.- kan, c.o., elektryczną (kategoria obiektów XVII). Aczkolwiek kwestia rażącego naruszenia decyzją o pozwoleniu na budowę art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stanowiła przedmiot rozważań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia (...) kwietnia 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji, to należy zauważyć, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji z dnia (...) listopada 2014 r. nie odnalazł podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w naruszeniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., co nie zostało dostrzeżone zarówno przez Sąd I instancji, jak też przez autora skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonej do sądu decyzji z (...) maja 2014 r. wskazuje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skorygował wadę prawną swojej decyzji z dnia (...) kwietnia 2014 r. w ten sposób, że podał, iż po ponownym dokonaniu analizy materiału dowodowego stwierdził, że weryfikowane decyzje: Starosty Krakowskiego z dnia (...) sierpnia 2012 r. oraz Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2012 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem: art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 50 ust. 4 pkt 4 oraz § 30 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Sułoszowa z dnia 29 czerwca 2007 r.

Uznając zatem za wadliwe stanowisko Sądu I instancji co do istnienia na gruncie tej sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na to, że rażąco narusza ona art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że powyższa wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, jako że w oparciu o prawidłowo dokonaną w pozostałym zakresie kontrolę zaskarżonej decyzji z (...) maja 2014 r. przez pryzmat stwierdzonego nią rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wojewódzki sąd administracyjny zasadnie przyjął, że wskazane w niej okoliczności, dotyczące zaprojektowania części tarasu ziemnego oraz schodów na terenie pasa drogowego drogi publicznej oraz usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej, niż wymaga tego art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pogląd prawny odnoszący się do potrzeby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na niespełnianie przez wjazd wymogów z rozporządzenia z 2 marca 1999 r., jako pogląd nieznajdujący oparcia zarówno w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2014 r., jak i treści kontrolowanych przez GINB rozstrzygnięć, nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy sprowadzającego się do oddalenia skargi w warunkach prawidłowo stwierdzonego przez Sąd I instancji wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa.

Z powołanych względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., który zawiera normę uprawniającą Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.