Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987256

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 października 2015 r.
II OSK 421/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.).

Sędziowie NSA: Anna Łuczaj, Zdzisław Kostka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 810/13 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie Marszałkowi Województwa (...) zbiorczego zestawienia za 2011 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 810/13 oddalił skargę L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie Marszałkowi Województwa M. zbiorczego zestawienia za 2011 r.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Marszałek Województwa M. decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 79c ust. 3 i art. 79d ust. 3 w związku z art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) oraz zgodnie z art. 104 i art. 107 k.p.a., wymierzył L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J. karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie temu organowi zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2011. Ponadto Marszałek zobowiązał Spółkę do przekazania ww. zbiorczego zestawienia danych w terminie 21 dni od daty doręczenia decyzji oraz do wpłaty kwoty wymierzonej kary w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja wymierzająca karę staje się ostateczna, na wskazany w decyzji rachunek bankowy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nie podzielił stanowiska strony, która wywodzi spełnienie spornego obowiązku sprawozdawczości za 2011 r. z faktu posiadania przez nią Centrum Dystrybucyjnego w G., które sporządza i przekazuje zbiorcze zestawienie danych do Marszałka Województwa S., jako właściwego dla miejsca położenia Centrum. Powołując się na treść art. 36 i art. 37 ust. 3 ustawy organ wyjaśnił, że ewidencja wytwarzanych odpadów powinna być prowadzona w faktycznym miejscu wytworzenia tych odpadów. Natomiast transport odpadów między placówkami posiadacza odpadów powinien być uwzględniony na kartach ewidencji odpadów. Podmiot, który wytwarza odpady na terenie różnych województw, powinien złożyć zbiorcze zastawienia danych wszystkim właściwym miejscowo marszałkom województw.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J. zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach uznając, że posiadaczem odpadu jest sklep spożywczy, w sytuacji, gdy posiadaczem odpadów jest Spółka. Zdaniem Spółki obowiązek sprawozdawczości został przez nią spełniony, bowiem L. przesłał, zgodnie z przyjętą i zatwierdzoną stosowną decyzją gospodarki odpadami - zestawienia danych za rok 2009 r. Marszałkowi Województwa S., właściwego dla Centrum Dystrybucyjnego w G., do którego docierają m.in. towary z placówek handlowych położonych na terenie województwa M. Stąd też nie można mówić o naruszeniu przez stronę jakichkolwiek zasad gospodarowania odpadami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia (...) marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3a i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, iż bezsporne jest w niniejszej sprawie, że odwołująca się Spółka nie złożyła zbiorczego zestawienia danych, o którym mowa w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach do Marszałka Województwa M. Podkreślono, iż z art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych właściwemu marszałkowi województwa dotyczy kilku różnych stanów faktycznych odnoszących się do miejsca, a wymienionych w tym przepisie, tj. (1) ze względu na miejsce wytwarzania, (2) miejsce odbierania odpadów komunalnych, (3) miejsce zbierania, (4) miejsce odzysku lub (5) miejsce unieszkodliwiania odpadów. W ocenie organu spełnienie przez posiadacza odpadów obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych wobec marszałka województwa właściwego ze względu na którekolwiek z tych miejsc (np. miejsce zbierania odpadów) nie powoduje automatycznie zwolnienia z obowiązku złożenia takiego zestawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na inne miejsce (np. ich wytwarzania). Z regulacji art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach wynika zatem, że obowiązek, o którym mowa w przepisie, dotyczy każdego z miejsc wymienionych w tym przepisie, nie pozostawiając posiadaczowi odpadów wyboru co do miejsca, z którego będzie spełniał obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych. Powyższe oznacza to, że zbiorcze zestawienie danych winno być złożone zarówno marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów, jak i marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich zbierania. Taka interpretacja pozostaje, zdaniem Kolegium, w zgodzie z definicją posiadacza odpadów zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach. Ponadto organ uznał za niezasadny zarzut odwołania, że zaskarżoną decyzją nałożono karę na sklep spożywczy. Oczywiste jest bowiem, że to Spółka jest adresatem zaskarżonej decyzji organu I instancji i Spółkę obciążono odpowiedzialnością za niezłożenie zbiorczego zestawienia danych.

Skargę na decyzję SKO w Krakowie wniosła L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 3 ust. 1 dotychczasowej ustawy o odpadach uznając, że posiadaczem odpadu jest sklep spożywczy w sytuacji, gdy posłużenie się dowolną dyrektywą interpretacyjną prowadzi do wniosku, że posiadaczem odpadu może być wyłącznie Spółka. Organ nadał podmiotowość prawną sklepowi, a nie Spółce, podczas gdy zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz ust. 1 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że sklepy pozbawione są podmiotowości prawnej i nie mogą być uznane za "posiadaczy" czy "wytwórców" odpadów. Strona wyjaśniła, że poprzez swoją strukturę organizacyjną w postaci 5 centrów dystrybucyjnych tak zorganizowała gospodarowanie odpadami, że system ten jako spójny i zgodny z obowiązującymi przepisami pozwalał na prowadzenie sprawozdawczości wg właściwości danego centrum dystrybucyjnego. Skarżąca zarzuciła, że przyjęta przez organy obu instancji interpretacja art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach zmuszałaby wszystkie sklepy do ewidencji i składania rocznie ponad czterystu zbiorczych zestawień danych o wytwarzanych odpadach. Ustawa o odpadach nie wprowadza żadnych zobiektywizowanych kryteriów pozwalających na ustalenie, co jest odpadem, a co nie. Strona skarżąca podniosła, że obowiązek sprawozdawczości został przez nią spełniony, bowiem L. przesłał zestawienia danych o odpadach za rok 2011 r. Marszałkowi Województwa S., właściwemu dla Centrum Dystrybucyjnego w G., do którego docierają m.in. towary z placówek handlowych położonych na terenie województwa M. Strona wskazała też, że analiza treści nowej ustawy o odpadach, w szczególności art. 66 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 1, prowadzi do wniosku, iż ustawodawca w przypadku prowadzenia tzw. nieprofesjonalnej działalności w zakresie zbierania odpadów, zrezygnował całkowicie z nakładania na te podmioty obowiązku prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że spełnienie przez posiadacza odpadów obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych wobec marszałka województwa właściwego ze względu na którekolwiek z miejsc (np. miejsce zbierania odpadów) nie zwalnia z obowiązku złożenia takiego zestawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na inne miejsce (np. ich wytwarzania). To zaś prowadzi do wniosku, że z art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach wynika obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych dotyczących każdego z miejsc wymienionych w tym przepisie, a posiadacz odpadów nie może dokonać wyboru miejsca, z którego będzie spełniał obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych. W niniejszej sprawie zbiorcze zestawienie danych winno być złożone zarówno marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów, jak i marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich zbierania. Natomiast stanowisko strony skarżącej jakoby posiadacz odpadów mógł dokonać wyboru miejsca złożenia zbiorczego zestawienia danych, w ocenie Sądu, pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, i może być jedynie traktowane jako postulat de lege ferenda.

Sąd nie zaakceptował także poglądu prezentowanego przez Spółkę, że ze względu na brak w ustawie o odpadach zobiektywizowanych kryteriów pozwalających na ustalenie, co jest odpadem, o "miejscu wytworzenia" odpadów decydować będzie każdorazowo podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zależności od miejsca podjęcia decyzji, czy coś jest odpadem (od decyzji co do "pozbycia się", o której mowa a art. 3 ust. 1 ustawy). W takim przypadku miejsce wytworzenia odpadów byłoby jednoznaczne z miejscem podjęcia tej decyzji, a nie z miejscem faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, powodującej powstanie odpadów. Taka wykładnia "miejsca wytworzenia" jest, zdaniem Sądu, niezgodna z analizowanym w niniejszej sprawie przepisem art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 249, poz. 1674). Wg wzoru zawartego w rozporządzeniu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów należy wypełniać osobno dla każdego miejsca prowadzenia działalności (por. załącznik nr 1 Tabela B). Potwierdza to, że ustawodawca identyfikuje miejsce wytwarzania odpadów z miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, a nie z miejscem w którym posiadacz podejmuje decyzję o "pozbywaniu" (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach). Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak logistycznych oraz organizacyjnych możliwości odbioru wszystkich powstających odpadów bezpośrednio z pojedynczych sklepów oraz koszty związane z prowadzeniem ewidencji nie mogą uzasadnić wykładni art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach w sposób prezentowany przez Spółkę.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, Sąd stwierdził, iż nietrafne jest twierdzenie strony skarżącej, że organy obu instancji uznały sklep spożywczy za posiadacza odpadów. Przeciwnie, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały skierowane do L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J., a więc to ten podmiot został uznany za posiadacza odpadów (wytwórcę odpadów), gdyż to jego działalność powoduje powstanie odpadów w każdym miejscu jej prowadzenia. Nie zmienia to jednak oczywistego faktu, że konkretne odpady powstają w wyniku funkcjonowania poszczególnych sklepów spożywczych należących do strony skarżącej. Organy administracji nie zakwestionowały też prawa strony skarżącej do ukształtowania własnej struktury organizacyjnej w postaci utworzenia centrów dystrybucyjnych obsługujących kilka województw i zajmujących się m.in. gromadzeniem odpadami. W ocenie Sądu prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia strony skarżącej z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Ustawa o odpadach nie przewiduje mechanizmu polegającego na zwolnieniu posiadacza odpadów z obowiązku złożenia zestawienia organowi właściwemu ze względu na miejsce wytworzenia odpadów w przypadku złożenia takiego zestawienia organowi właściwemu ze względu na miejsce, do którego te odpady zostały przemieszczone przez posiadacza. W niniejszej sprawie na stronie skarżącej spoczywał zatem obowiązek złożenia Marszałkowi Województwa M. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Z obowiązku tego nie zwalniał strony skarżącej fakt złożenia stosownego zbiorczego zestawienia Marszałkowi Województwa S. dotyczącego Centrum Dystrybucyjnego w G.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J. zaskarżyła go w całości, podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuty:

1)

naruszenia niżej wskazanych przepisów prawa materialnego:

a)

art. 3 ust. 3 pkt 13 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (dalej zwana "u.o.o."), poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przy definiowaniu danej substancji jako "odpadu" nie ma znaczenia wola jej posiadacza,

b)

art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i ust. 3 u.o.o. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 249, poz. 1674), poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżąca zobowiązana była do składania zbiorczych zestawień danych o odpadach według miejsca położenia sklepu oraz, że obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych dotyczy każdego z miejsc odnoszących się do odpadu.

2)

naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; albo w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie poprzez jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Marszałka Województwa M. w Krakowie; oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wola posiadacza danej substancji, przedmiotu, ma istotne, decydujące znaczenie dla uznania, czy przedmiot ten znajdzie jeszcze gospodarcze zastosowanie (z uwzględnieniem stosownych przepisów nakazujących zakwalifikowanie danego przedmiotu jako odpad), czy też będzie odpadem. Skoro zatem to Spółka L. jako posiadacz przedmiotu lub substancji decyduje na terenie danego centrum dystrybucyjnego, że dane przedmioty czy substancje przywiezione z terenu poszczególnych sklepów podlegają dalszemu wykorzystaniu, a inne należy uznać jako odpady, to Spółka ta ma pełne prawo przyjąć, że miejscem powstania (wytworzenia) tych odpadów będzie centrum dystrybucyjne albowiem to tam nadano mu (przedmiotowi, towarowi, substancji) status odpadu. Zdaniem skarżącej dokonanie nieprawidłowej wykładni pojęcia "odpadu" przez Sąd pierwszej instancji prowadzi w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że w świetle art. 37 ust. 3 ustawy Spółka zobowiązana jest do prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości według miejsca położenia sklepu jako miejsca "wytworzenia odpadu". W ocenie Spółki miejscem wytworzenia (powstania) odpadu było centrum, a nie sklep - zbiorcze zestawienie danych o odpadach złożone zatem zostało do właściwego marszałka województwa, tj. Marszałka Województwa S.

W ocenie Spółki, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Sądu, iż zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w art. 37 ust. 3 u.o.o. należy składać odrębnie dla każdego z miejsc wymienionych w tym przepisie. Interpretacja taka nie znajduje uzasadnienia w świetle zarówno wykładni językowej, czy celowościowej. Celem ustawodawcy nie jest bowiem nakładanie na przedsiębiorców obowiązku nadmiernego formalizmu związanego ze składaniem dublujących się sprawozdań, lecz uzyskanie wiarygodnych informacji zapewniających ocenę stanu gospodarki w zakresie ochrony środowiska. Zauważono, że stanowisko Spółki w przedmiocie zasad prowadzenia ewidencji odpadów oraz zbiorczych sprawozdań znajduje swoje odzwierciedlenie w nowej ustawie o odpadach, która stanowi implementację nowej dyrektywy ramowej 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej zwanej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi, w okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego, jak również nie uchybił przepisom postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Zasadnie uznał, że organy rzetelnie i obiektywnie dokonały oceny przedstawionych faktów i dowodów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie daje zatem podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości poczynione ustalenia walidacyjne natomiast przedmiotem sporu są kwestie interpretacyjne. W ocenie skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni postanowień art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 36, art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm. - dalej "ustawa o odpadach z 2001 r.) oraz postanowień rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 249, poz. 1674).

Z treści przepisu definicyjnego art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r. wynika, że odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się, lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Przy czym przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Ze stanowiska skarżącej kasacyjne Spółki wynika, że nie kwestionuje ona, iż jest posiadaczem odpadów, i że w związku z tym ciążą na niej obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne. Jednak uważa, iż należy je wykonywać na poziomie centrów dystrybucyjnych, w których pozbywa się odpadów, a nie na poziomie sklepów. Skarżąca wiąże powstanie tych obowiązków i w konsekwencji właściwość organów, wobec których mają one być realizowane, z miejscem zbierania i unieszkodliwiania odpadów, tj. centrami dystrybucyjnymi właściwymi dla odpadów ze sklepów położonych w kilku województwach.

Norma art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. nakłada na posiadacza odpadów prowadzącego ewidencję odpadów, obowiązek sporządzenia na formularzu zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów i precyzuje dane, które powinno zawierać takie zestawienie (imię i nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów). Z kolei w myśl art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach zbiorcze zestawienia danych posiadacz odpadów jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy.

Analiza treści normatywnej art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. wskazuje, że wykonanie nakazanego w nim zachowania wymaga łącznego spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Chodzi tu zatem o przypadek posiadacza odpadów (adresata obowiązku), który ma przekazać zbiorcze zestawienia danych, właściwemu organowi i w terminie wyznaczonym przez ustawę (przesłanki przedmiotowe obowiązku). Ustawodawca nałożył na posiadacza odpadów obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych właściwemu marszałkowi województwa: - ze względu na miejsce wytwarzania, - miejsce odbierania odpadów komunalnych, - miejsce zbierania, - miejsce odzysku lub - miejsce unieszkodliwiania odpadów. Stylizacja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że miejsca: wytwarzania, zbierania, odzysku czy unieszkodliwiania odpadów nie zostały określone w formie alternatywy rozłącznej, czyli że spełnienie przez posiadacza odpadów obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych wobec marszałka województwa właściwego ze względu na którekolwiek z tych miejsc (np. zbierania odpadów) powoduje automatycznie zwolnienie z obowiązku złożenia takiego zestawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na inne miejsce (np. wytwarzania). Obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych, dotyczy odrębnie każdego z miejsc wymienionych w tym przepisie, nie pozostawia zatem posiadaczowi odpadów swobodnego wyboru co do miejsca, z którego będzie spełniał ustawowy obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych. Oznacza to, że zbiorcze zestawienie danych winno być złożone zarówno marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów, jak i marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich zbierania. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z definicją legalną posiadacza odpadów zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach. Prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 54/13, (w:) CBOSA).

Powyższa wykładnia postanowień art. 37 ust. 3 odpowiada podstawowym celom ustawy o odpadach z 2001 r. zapewnienia ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasadą zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 1 ust. 1). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że obowiązek stworzenia efektywnego systemu ochrony środowiska musi być też widziany w kontekście przepisów konstytucyjnych, a zwłaszcza wynikającego z art. 5 Konstytucji RP zadania państwa w postaci ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i dopełniającym go art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ochrona środowiska jest zadaniem władz publicznych, które zobowiązane są prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ustrojodawca nałożył też na władze publiczne obowiązek zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Cele te realizowane są między innymi przez uwzględnianie wymagań ochrony środowiska w polityce ekologicznej także w wojewódzkich programach ochrony środowiska, w strategiach rozwoju i planach zagospodarowania przestrzennego województw. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392) samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Na tle tak ustalonego stanu normatywnego, mając na względzie konieczność urzeczywistnienia, w wymiarze krajowym i regionalnym, prawnokonstytucyjnych zasad i wartości w zakresie ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, należy zgodzić się z interpretacją, która przyjmuje, że skoro prowadzona przez Spółkę działalność gospodarcza powoduje powstawanie odpadów w miejscu prowadzenia przez nią takiej działalności na terenie danego województwa, to marszałek tego województwa powinien dysponować aktualną wiedzą co do rodzaju i ilości odpadów wytwarzanych, odbieranych, zbieranych, odzyskiwanych, czy unieszkodliwianych przez ich posiadaczy na terenie województwa. Skoro skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach i w 2011 r. należące do niej sklepy spożywcze wytwarzały odpady na terenie województwa M., to na mocy art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, spoczywał na niej obowiązek złożenia Marszałkowi Województwa M. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Z obowiązku tego nie zwalniał Spółki fakt złożenia stosownego zbiorczego zestawienia Marszałkowi Województwa S. dotyczącego Centrum Dystrybucyjnego w G. Jak bowiem wskazano wyżej, ustawa o odpadach z 2001 r. nie przewiduje mechanizmu polegającego na zwolnieniu posiadacza odpadów z obowiązku złożenia zestawienia organowi właściwemu ze względu na miejsce wytworzenia odpadów w przypadku złożenia takiego zestawienia organowi właściwemu ze względu na miejsce, do którego te odpady zostały przemieszczone.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął w sprawie, że zbiorcze zestawienie danych winno być złożone zarówno marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów, jak i marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich zbierania. Natomiast stanowisko jakoby to posiadacz odpadów mógł dokonać wyboru miejsca złożenia zbiorczego zestawienia danych pozostaje w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem art. 37 ust. 3, jak i z ratio legis ustawy o odpadach z 2001 r. i jej konstytucyjnym kontekstem.

Ustalenie miejsca wytworzenia odpadów stanowi istotny element rozstrzygnięcia sprawy. Dla przyjęcia, że dany przedmiot lub substancja jest odpadem konieczne jest zbadanie zamiaru jego posiadacza. W tym wypadku ustawodawca daje pierwszeństwo kryterium subiektywnemu, gdyż zamiar posiadacza odpadu ma decydujące znaczenie dla uznania danej substancji lub przedmiotu za odpad (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r.) i co się z tym wiąże dla ustalenia miejsca jego wytworzenia. Nie sposób jednak zgodzić się z argumentacją, że przedmioty lub substancje stają się odpadami dopiero wtedy, jak stwierdzi to ich posiadacz. Przy badaniu zamiaru posiadacza odpadów, należy bowiem brać pod uwagę nie tylko jego subiektywne twierdzenia, ale także okoliczności obiektywne wskazujące ewidentnie na zamiar pozbycia się, powstających podczas prowadzenia działalności, zbędnych przedmiotów i to jeszcze jak znajdują się w miejscu, w którym posiadacz prowadzi działalność (teren sklepu).

Posługując się językowymi, systemowymi i celowościowymi dyrektywami wykładni, nie można zaakceptować poglądu, że skoro brak jest w ustawie o odpadach z 2001 r. obiektywnych kryteriów ewaluacyjnych pozwalających na ustalenie, co jest odpadem, to o "miejscu wytworzenia" odpadów decydować będzie każdorazowo podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Podkreślić należy, że w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2010 r. Nr 249, poz. 1674), zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów należy wypełniać osobno dla każdego miejsca prowadzenia działalności (por. załącznik nr 1 Tabela B). Potwierdza to, że ustawodawca identyfikuje miejsce wytwarzania odpadów z miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, a nie z miejscem w którym posiadacz podejmuje decyzję o "pozbywaniu" się ich (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach).

Zachowanie wbrew nakazowi określonemu w art. 37 ust. 3 ustawy z 2001 r. o odpadach będzie zatem obejmowało przypadek nieprzesłania zbiorczego zestawienia w ogóle. Prawną tego konsekwencją jest dodatkowy skutek materialnoprawny. Podmiot, który nie zachował się zgodnie z nakazem, ponosi odpowiedzialność w postaci administracyjnej kary pieniężnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.