Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987252

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 października 2015 r.
II OSK 413/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.).

Sędziowie: NSA Zdzisław Kostka, del. WSA Teresa Zyglewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 471/13 w sprawie ze skargi S. P. o wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 92/12, w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. Nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

2.

zasądza od S. P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 471/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. przeciwko Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie II SA/Po 92/12 zmienił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 92/12 w ten sposób, że uchylił punkt II tego wyroku oddalający skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie z dnia (...) września 2011 r. nakazano:

1. H. T. zlikwidować otwór okienny w pokoju (okno trzyskrzydłowe) o wymiarach 138 cm x 205 cm, usytuowany w lokalu nr 3 (na I piętrze) w budynku wielorodzinnym przy (...) 3 w Krzyżu Wlkp., w pokoju w ścianie szczytowej budynku od strony dz. nr 406/1 poprzez jego zamurowanie;

2. A. B. zlikwidować trzy otwory okienne: w kuchni - okno dwuskrzydłowe o wymiarach 138 cm x 105 cm, w łazience - okno jednoskrzydłowe o wymiarach 138 cm x 79 cm, w pokoju - okno dwuskrzydłowe o wymiarach 138 cm x 197 cm, usytuowane w lokalu nr 12 (na I piętrze w oficynie) w budynku wielorodzinnym przy (...) 3 w Krzyżu Wlkp., w pokoju w ścianie szczytowej budynku od strony dz. nr 406/1 poprzez ich zamurowanie;

3. Gminie Krzyż Wielkopolski zlikwidować dwa otwory okienne: w pierwszym pokoju - okna o wymiarach 138 cm x 79 cm, w drugim pokoju - okna o wymiarach 138 cm x 197 cm, usytuowane w lokalu nr 11 (na parterze w oficynie) w budynku wielorodzinnym przy (...) 3A w Krzyżu Wlkp, w pokoju w ścianie szczytowej budynku od strony dz. nr 406/1 poprzez ich zamurowanie.

Decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. wydaną wskutek odwołania A. B. i Gminy Krzyż Wielkopolski uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji w części określającej termin wykonania robót, wskazując nowy termin wykonania tych robót: do dnia 31 marca 2012 r. jednocześnie utrzymując w pozostałej części zaskarżoną decyzje w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył A. B. Skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 16 lutego 2012 r. wydanym w sprawie II SA/Po 41/12 z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożyła również Gmina Krzyż Wlkp. Skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie II SA/Po 84/12 z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 92/12 po rozpoznaniu skargi H. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej H. T. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie z dnia (...) września 2011 r. w części dotyczącej H. T., a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W ocenie tego Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w Czarnkowie z dnia (...) września 2011 r., w zakresie, w jakim dotyczyła okien zlokalizowanych w lokalu należącym do H. T. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano m.in., że H. T. nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu ww. decyzji w zakresie nie obejmującym jej lokalu mieszkalnego, a dotyczącym lokali mieszkalnych stanowiących własność A. B. i Gminy Krzyż Wlkp.

W powyższym postępowaniu sądowoadministracyjnym brali udział: H. T. jako skarżąca, Wielkopolski WINB jako organ oraz uczestnicy postępowania: TBS sp. z o.o. w Krzyżu Wlkp., Gmina Krzyż Wlkp., A. S., A. B., I. O., S. O., T. W., G. N., C. N., J. K., K. P., B. L., E. Z., F. Z.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. PINB w Czarnkowie zawiadomił skarżącą, że w terminie 7 dni może osobiście zapoznać się z materiałami i dowodami zebranymi w sprawie legalności powstania przedmiotowych okien.

W dniu 12 lutego 2013 r. skarżąca zapoznała się z aktami postępowania administracyjnego istotnego dla sprawy i złożyła w PINB w Czarnkowie oświadczenie, że po raz pierwszy została ona poinformowana o tym postępowaniu pismem PINB w Czarnkowie z dnia 4 lutego 2013 r. Wskazała, że wcześniej nie była stroną tegoż postępowania, a treści w nim zawarte są dla niej nowością.

Pismem z dnia 24 lutego 2013 r. S. P. złożyła do akt sprawy II SA/Po 92/12 wniosek "o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. wydanego w sprawie sygn. II SA/Po 92/12". Wskazała, że poprzedni właściciel lokalu oszukał ją poprzez zatajenie informacji o toczącej się sprawie. Wskazała, że w dniu w dniu 7 lutego 2012 r. (a więc już w toku postępowania sądowoadministracyjnego) nabyła od Gminy Krzyż Wlkp. lokal mieszkalny położony w Krzyżu Wlkp. przy (...) 3A/11 wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu. Wskazała, że nakaz zamurowania 2 okien w jej mieszkaniu naraża ją na koszty i spadek wartości jej lokalu. Sprzedawca (Gmina Krzyż Wlkp.) wiedział o toczącej się sprawie, lecz jej nie poinformował o tym. O sprawie dowiedziała się dopiero przeglądając w dniu 12 lutego 2013 r. akta administracyjne wskutek wezwania PINB.

Kolejnym pismem z dnia 18 marca 2013 r. skarżąca wskazała, że jej pismo z dnia 24 lutego 2013 r. stanowi wzruszenie prawomocnego wyroku wydanego przez WSA w Poznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. w sprawie II SA/Po 92/12 na podstawie art. 270, art. 271 pkt 2, art. 285 § 1 i 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w ustawowym terminie i została oparta na ustawowej podstawie wznowienia.

Dalej Sąd zaznaczył, że rozstrzygnięciu podlegało to, czy skarżąca była podmiotem legitymowanym (uprawnionym) do wniesienia skargi o wznowienie postępowania prowadzonego przez tut. Sąd pod sygn. II SA/Po 92/12. Artykuł 270 p.p.s.a., jak również inne przepisy działu VII nie określają wyraźnie, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Oparcie jednak tej instytucji wyłącznie na zasadzie skargowości, a także treść tych przepisów działu VII, które określają terminy do wniesienia skargi, uzasadnia przyjęcie, że legitymację do wniesienia skargi mają:

1)

strona postępowania sądowego, a więc skarżący oraz organ administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.),

2)

uczestnik na prawach strony, a więc osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.),

3)

uczestnik dopuszczony przez sąd do udziału w postępowaniu, a więc osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jednak wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.),

4)

stosownie do art. 8 p.p.s.a. legitymację do żądania wznowienia postępowania ma również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka.

Skarżąca formalnie nie spełnia żadnego z wyżej wskazanych kryteriów, gdyż w zakończonej prawomocnym wyrokiem sprawie o sygn. II SAPo 92/12 nie była ani stroną skarżącą (gdyż nie złożyła skargi), ani uczestnikiem na prawach strony z urzędu (gdyż nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym), ani wreszcie nie była uczestnikiem dopuszczonym przez sąd do udziału w postępowaniu (gdyż nie zgłosiła swego udziału, jak również nie została zawiadomiona przez sąd o toczącym się postępowaniu i dopuszczona do udziału w nim) (vide wyrok NSA z 15 września 2010 r., II OSK 1409/09, a także z 12. marca 2012 r., II OSK 2235/11, CBOSA).

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że dla zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 271 pkt 2 ustawy niezbędne jest wykazanie 3 elementów: naruszenie przepisów prawa, pozbawienie strony możliwości działania oraz związku przyczynowego między tymi elementami (tak m.in. H. Knysiak-Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś i in., Warszawa 2005, s. 668, także wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2005 r., III SA/Wa 2866/05, Lex nr 188424). Skoro pozbawienie strony możności obrony swoich praw musi nastąpić wskutek naruszenia przepisów prawa, to wykluczyć należy tzw. obiektywny stan tego pozbawienia, co oznacza, że może ono nastąpić tylko z winy sądu bądź innego podmiotu biorącego udział w danym postępowaniu.

W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej nie można przypisać sądowi orzekającemu w sprawie II SA/Po 92/12 winy w pozbawieniu skarżącej możliwości obrony swoich praw na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Brak możności działania strony jako przesłanka wznowienia postępowania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającego na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu, lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony. Aby zaistniała ta przesłanka konieczne jest zidentyfikowanie osoby, będącej stroną w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przepisów art. 32 i 33 p.p.s.a. omawiana podstawa wznowienia postępowania sądowego zachodziłaby, gdyby możności obrony swych praw został pozbawiony skarżący, organ administracji, którego czynność lub działanie zostały zaskarżone, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i organizacja społeczna, działająca na podstawie swego statutu w interesie innych osób, jeżeli zgłosiły swój udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika i do tego udziału zostały przez sąd dopuszczone (vide: uzasadnienie wyroku NSA z 15 września 2010 r., II OSK 1409/09, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl co prawda dotyczącego przyczyny nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy, ale rozumianej podobnie jak podstawa wznowienia związana z pozbawieniem strony możności działania; a także wyrok WSA w Białymstoku z 17 sierpnia 2011 r., II SA/Bk 43/11, CBOSA).

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd, że w procesie badania dopuszczalności wniesienia skargi o wznowienie postępowania nie jest możliwe stosowanie wykładni rozszerzającej. Przesłanki wznowieniowe muszą być interpretowane w sposób ścisły (tak wyrok NSA z 17 sierpnia 2012 r., I FSK 281/12, publ. Lex nr 1243834).

W świetle powyższych rozważań stosując opisane wyżej zasady ogólne wydawałoby się, iż należy przyjąć, że skarżąca nie jest legitymowana do wniesienia w tym przypadku skargi o wznowienie postępowania, gdyż formalnie nie była żadnym z podmiotów wymienionych w art. 32 i 33 p.p.s.a.

Pomimo powyższego Sąd miał wątpliwości co do oddalenia skargi w oparciu o powyżej zaprezentowany pogląd, wynikające z zasady sprawiedliwości oraz z zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych, a przede wszystkim z przyczyn dla których skarżąca w toku postępowania prowadzonego w sprawie II SA/Po 92/12 nie była żadnym z podmiotów wymienionych w art. 32 i 33 p.p.s.a.

W ocenie i przekonaniu Sądu nie można w rozpatrywanym przypadku pomijać przyczyn dla których skarżąca nie brała udziału w kontrolowanym postępowaniu sądowym. Gdyby przyjąć powyższy pogląd, iż skarżąca w rozpatrywanym przypadku nie była żadnym z podmiotów wymienionych w art. 32 i 33 p.p.s.a., to skarżąca bez własnej winy pozbawiona zostałaby prawa do sądowej kontroli aktów administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.), a ściślej rzecz ujmując przysługującego jej prawa do uczestnictwa w sądowej kontroli decyzji administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku niespornym jest, że skarżąca nabyła prawo do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu z dniem 7 lutego 2012 r., a więc z chwilą nabycia od Gminy Krzyż Wlkp. lokalu mieszkalnego, którego m.in. dotyczyła zaskarżona decyzja WWINB z dnia (...) grudnia 2011 r. W tym właśnie momencie skarżąca uzyskała interes prawny dający jej możliwość uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu. Nabycie to nastąpiło już po zakończeniu postępowania administracyjnego, na etapie wnoszenia skarg do WSA w Poznaniu przez podmioty na które decyzja WWINB z dnia (...) grudnia 2011 r. nałożyła określone w niej obowiązki. Tym samym skarżąca nie mogła już przystąpić do postępowania administracyjnego, gdyż uległo ono zakończeniu. Miała ona teoretyczną możliwość przystąpienia do postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie II SA/po 92/12. Jednakże bez swojej winy nie mogła tego faktycznie uczynić, gdyż nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu. Za fakt nieuczestniczenia przez skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w sprawie II SA/Po 92/12 nie można jednak obwiniać sądu orzekającego we wspomnianej sprawie. Sąd ten bowiem również nie miał wiedzy i świadomości, że w dniu 7 lutego 2012 r. dotychczasowy uczestnik postępowania administracyjnego, a później jeden z podmiotów skarżących ww. decyzję WWINB, a mianowicie Gmina Krzyż Wlkp., sprzedał skarżącej lokal mieszkalny również objęty decyzją WWINB z dnia (...) grudnia 2011 r. Skoro zaś Sąd ten nie miał takiej wiedzy z przyczyn od niego niezależnych, to nie jest możliwym przyjęcie jego winy w niezawiadomieniu skarżącej o toczącym się postępowaniu w sprawie II SA/Po 92/12, a przede wszystkim o postępowaniu prowadzonym ze skargi Gminy Krzyż Wlkp. pod sygn. II SA/Po 84/12. Niewątpliwie to całkowicie niezrozumiałe postępowanie, a właściwie zaniechanie, Gminy Krzyż Wlkp. doprowadziło do nieuczestniczenia przez skarżącą w postępowaniu sądowym w sprawie o sygn. II SA/Po 92/12, jak i II SA/Po 84/12. To właśnie Gmina Krzyż Wlkp. zobligowana była do powiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu dotyczącym m.in. lokalu stanowiącego już własność skarżącej, względnie do powiadomienia sądu administracyjnego o zmianie właściciela ww. lokalu. Takie postępowanie (zaniechanie) Gminy należy ocenić jako naganne, gdyż wskutek tego skarżąca nie miała świadomości i wiedzy o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji WWINB z dnia (...) grudnia 2011 r., a sąd administracyjny nie miał wiedzy dotyczącej tego, że skarżąca powinna być uczestnikiem postępowania sądowego w sprawie II SA/Po 92/12, a stroną skarżącą w sprawie II SA/Po 84/12. Takie postępowanie ww. Gminy pozbawiło skarżącą możliwości udziału w ww. postępowaniach sądowoadministracyjnych.

Powyższe zaniedbanie miało duży ciężar gatunkowy. Decydujące znaczenie przesądzające o zasadności rozpoznawanej skargi o wznowienie postępowania miał jednak fakt, że skargę tę oparto na zarzucie nieważności postępowania.

W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie to czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności.

Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończanego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania, jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej strony bezwzględną podstawę wznowienia postępowania (tak NSA w wyroku z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 406/07, CBOSA).

Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. II OSK 2557/11, publ. Lex nr 1167138. Sąd ten mianowicie stwierdził w tezie ww. wyroku, że:

1. Dla zaistnienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie ma znaczenia kwestia ewentualnego braku wpływu udziału strony na wynik sprawy, albowiem każde orzeczenie dotknięte wadą nieważności winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego bez względu na to, czy nieważność ta ma wpływ na rozstrzygnięcie.

2. Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, wskutek których strona była pozbawiona możliwości działania, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa.

Dalej NSA w uzasadnieniu swego orzeczenia wskazał, że o pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. motywy do wyroków NSA: z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 131/10, Lex nr 746461; z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05, Lex nr 193342; z 17 lipca 2007 r., II OSK 1017/06, Lex nr 354265 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, s. 1024, LexisNexis 2011).

Sąd orzekający w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w przytoczonych wyżej wyrokach: z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. II OSK 2557/11 oraz w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. o sygn. II OSK 406/07.

Wracając na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że niewątpliwie w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania, wskutek czego strona (w tym przypadku traktowany w tym zakresie analogicznie uczestnik postępowania) została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa polegające na niedopuszczeniu (z przyczyn już wcześniej wskazanych) przez sąd wówczas orzekający skarżącej do udziału w postępowaniu.

Nie ulega wątpliwości, że w omawianym postępowaniu sądowoadministracyjnym powinna brać udział także skarżąca, bowiem decyzja o nakazie zamurowania okien w nabytym przez nią lokalu dotyczy jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności (współwłasności) do nieruchomości, które co do zasady rozciąga się także na budynki na niej wzniesione - art. 47 i 48 ustawy Kodeks cywilny (zob. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 21 lutego 2002 r., II SA/Gd 1705/99, niepubl.). Nadto nie można tracić z pola widzenia treści art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) oraz art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z których wynika, że w sytuacji, gdy występuje następstwo prawne - sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, to obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (porównaj: motywy do wyroku WSA w Opolu z 24 stycznia 2005 r., II SA/Wr 39/03, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 138). Z takim prawem zbywalnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem uniemożliwienie wzięcia skarżącej udziału w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące pobawieniem go możliwości obrony jej praw przed sądem. Skoro WSA w sprawie II SA/Po 92/12 z urzędu na mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Gminę Krzyż Wlkp., która w toku tegoż postępowania sprzedała skarżącej lokal mieszkalny - którego prawo własności dawało właścicielowi status uczestnika postępowania w sprawie II SA/Po 92/12 - to tak samo skarżąca powinna była uczestniczyć w tym postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania jako następca prawny Gminy Krzyż Wlkp. w zakresie obejmującym nabyty lokal mieszkalny.

W świetle powyższego niewątpliwie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z uwagi pozbawienie skarżącej wskutek naruszenia przepisów prawa możności działania w sprawie o sygn. II SA/Po 92/12 (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) Tym samym Sąd był zobligowany rozpoznać sprawę na nowo w granicach jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podzielił ocenę prawną dokonaną przez Sąd w kontrolowanej sprawie II SA/Po 92/12 dotyczącą meritum skargi wniesionej przez H. T.

Skład orzekający nie podzielił natomiast poglądu Sądu Wojewódzkiego w sprawie II SA/Po 92/12 w zakresie w którym wskazano m.in., że H. T. nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu ww. decyzji w części nie obejmującej jej lokalu mieszkalnego, a dotyczącej lokali mieszkalnych stanowiących własność A. B. i Gminy Krzyż Wlkp. (następnie od dnia 7 lutego 2012 r. S. P.) Z tej to właśnie przyczyny sąd orzekający w niniejszej sprawie zmienił wyrok wydany w sprawie II SA/Po 92/12 i uchylił pkt II wyroku oddalający skargę w pozostałym zakresie.

Reasumując Sąd stwierdził, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 92/12 jest dotknięte wadą nieważności, co uzasadniało wznowienie postępowania w tej sprawie, gdyż na skutek uchybień Sądu wynikających z jego braku wiedzy w tym zakresie, a w szczególności wskutek uchybienia Gminy Krzyż Wlkp., skarżąca nie miała możliwości wzięcia udziału w sprawie. Skarżącej nie powiadomiono o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i nie doręczono jej odpisu skargi. Tymczasem skarżąca jako nowy właściciel nieruchomości lokalowej w której również - jak w przypadku lokalu H. T. - nakazano zamurowanie okien, winna mieć możliwość podjęcia obrony swoich praw. Powyższego nie wyklucza fakt, że udział w postępowaniu brał poprzedni właściciel, który - jak wynika ze skargi o wznowienie - w sposób nieuczciwy działał w stosunku do osoby, której zbył nieruchomość z nakazem zamurowania okien nie informując jej o toczącym się w tej sprawie postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem po nabyciu nieruchomości to skarżąca jako następca prawny została zobowiązana do wykonania nakazu zamurowania okien na własny koszt. Ponadto Gmina Krzyż Wlkp. w rozpatrywanym zakresie działała w sposób nieudolny, gdyż pomimo profesjonalnej obsługi prawnej odrzucono jej skargę wyłącznie z uwagi na jej braki formalne, których nie uzupełniono.

Sytuacja, gdy strona postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej instancji została bez swojej winy pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i przedstawienia swoich racji stanowi wadę postępowania przed sądem I instancji. Wada ta z uwagi na swoją doniosłość powoduje konieczność zmiany wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego w sprawie II SA/Po 92/12 wydanego w I instancji. Podkreślić bowiem należy, że wspomniane postępowanie przed WSA dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd orzekający zmuszony był zmienić zapadły w sprawie wyrok już tylko z tego powodu, że przesłanka ta zaistniała albowiem każde orzeczenie dotknięte wadą nieważności winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego bez względu na to, czy nieważność ta ma wpływ na rozstrzygnięcie. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę dotkniętego nią postępowania i w konsekwencji kończącego orzeczenia w sprawie oraz bezwzględną podstawę wznowienia postępowania. Niespornym bowiem pozostaje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przyczyna nieważności postępowania może być jednocześnie podstawą do wznowienia postępowania - przyczyna określona w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. - na wniosek uczestnika postępowania, który nie brał udziału w sprawie (porównaj wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 13/10, Lex nr 746461).

W związku z powyższym mając na uwadze fakt, że zaistniała przesłanka z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wznowił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 92/12 i na podstawie art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a. zmienił wyrok tego Sądu z dnia 26 lipca 2012 r. jako dotknięty wadą nieważności.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 282 § 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie zmiany w punkcie I wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. (II SA/Po 92/12) i nie uchyleniu w całości decyzji Wielkopolskiego WINB z dnia (...) grudnia 2011 r., oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Czarnkowie z dnia (...) września 2011 r. w całości.

Sąd wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że H. T. miała interes prawny w zaskarżeniu całej decyzji Wielkopolskiego WINB z dnia (...) grudnia 2011 r. oraz całej poprzedzającej ja decyzji PINB w Czarnkowie z dnia (...) września 2011 r. Uznanie przez Sąd, H. T. miała interes prawny w zaskarżeniu całej decyzji odnosi ten skutek, że bada się legalność decyzji administracyjnej w całości (chodzi o stronę podmiotową i przedmiotową) niezależnie od tego który z podmiotów i w jakim zakresie wniósł odwołanie lub skargę do sądu. Organ podkreślił, że uważa za poprawne stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. (IV SA/Po 471/13), mimo to jest zmuszony wnieść skargę kasacyjną od tego wyroku, gdyż jego prawidłowe uzasadnienie nie przekłada się na jego sentencję. Sąd dokonał zmiany wyroku sygn. akt II SA/Po 92/12 poprzez uchylenie jego punktu II., a powinien także uchylić punkt I i orzec o uchyleniu w całości decyzji Wielkopolskiego WINB z dnia (...) grudnia 2011 r., oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Czarnkowie z dnia (...) września 2011 r., w całości. Bez dokonania poprawy brzmienia punktu I w wyroku o sygn. akt II SA/Po 92/12 - wyrok w istocie dotyczy tylko H. T. i części decyzji administracyjnej organu I i II instancji, podczas gdy powinien odnosić skutki prawne do wszystkich zobowiązanych w całej decyzji administracyjnej I i II instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Sformułowany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut kasacyjny ograniczony został do naruszenia art. 282 § 2 p.p.s.a., polegającego na tym, że podjęte przez Sąd Wojewódzki orzeczenie nie odpowiada treści uzasadnienia i nie rozstrzyga o całości decyzji objętych kontrolą.

Tak postawiony zarzut należało uznać za trafny, zważywszy, że nie zostało jednocześnie zakwestionowane stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do dopuszczalności i zasadności skargi o wznowienie oraz oceny kontrolowanych decyzji. Podkreślenia zatem wymaga to, że wskutek braku zarzutów kasacyjnych poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostało stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego co do zasadności podstawy wznowienia, jak też całokształt oceny podjętej wskutek rozpoznania sprawy na nowo. W szczególności wiążące stało się wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca powinna brać udział w postępowaniu w sprawie sygn. akt II SA/Po 92/12 jako następca prawny Gminy Krzyż Wielkopolski będącej właścicielem jednego z lokali mieszkalnych objętych decyzjami PINB i WINB, orzekającymi o nakazie zlikwidowania otworów okiennych. Niepodważona też została konkluzja Sądu, że w wymienionej sprawie zaistniała podstawa nieważnościowa z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., bowiem skarżąca wskutek naruszenia przepisów prawa pozbawiona została możności działania w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. Poza weryfikacją kasacyjną pozostało również wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego przyjęte przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a skutkujące tym, że nie podzielono poglądu wyrażonego w sprawie sygn. akt II SA/Po 92/12 w zakresie w którym wówczas wskazano, że H. T. nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w części obejmującej lokale mieszkalne stanowiące własność A. B. i Gminy Krzyż Wielkopolski.

Sąd Wojewódzki przyjmując możliwość orzekania o całości zaskarżonej decyzji wskutek skargi H. T. uznał za konieczną zmianę wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Po 92/12 i uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w pkt II, zgodnie z którym orzekający wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę H. T. w zakresie dotyczącym lokali będących własnością innych podmiotów, wymienionych w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednocześnie, że Sąd Wojewódzki uznał, że kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego powinny zostać w całości uchylone z przyczyn, które były podstawą uchylenia decyzji w części dotyczącej H. Truszczyńskiej, według pierwszego wyroku w sprawie II SA/Po 92/12.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że mimo takiej oceny, w zaskarżonym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim kontrolowane były decyzje przy rozpoznawaniu sprawy na nowo, a więc po wznowieniu postępowania. Skoro Sąd Wojewódzki uznał za konieczne uchylenie punktu II wyroku wydanego w sprawie II SA/Po 92/12, to konsekwentnie powinien na nowo rozstrzygnąć o skardze w całości. Tymczasem w następstwie dokonanej zmiany wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. pozostało tylko rozstrzygnięcie zawarte w jego pkt I, a więc odnoszące się do decyzji organów obu instancji "w części dotyczącej H. T.". Wbrew zatem argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku, Sąd Wojewódzki nie orzekł o skardze w zakresie odnoszącym się do pozostałych dwóch lokali. Ten właśnie brak rozstrzygnięcia o całości kontrolowanych decyzji w sentencji wyroku oraz brak wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego - został zasadnie podważony w skardze kasacyjnej.

Zauważyć jednak trzeba, że wobec związania granicami skargi kasacyjnej, ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się wyłącznie do naruszenia art. 282 § 2 p.p.s.a. w zakresie wynikającym z zarzutu kasacyjnego. Mianowicie za trafny uznać należało wywód skargi kasacyjnej, że uwzględnienie skargi o wznowienie oraz ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wnioskowaniem zawartym w uzasadnieniu wyroku nie znalazło odzwierciedlenia w sentencji, a w efekcie doprowadziło do tego, że Sąd Wojewódzki nie orzekł o całości sprawy wyznaczonej przedmiotem kontrolowanych decyzji. W takim stanie sprawy uchylenie zaskarżonego wyroku było konieczne. Rozpoznając ponownie w całości niniejszą sprawę, Sąd Wojewódzki związany będzie w myśl art. 190 p.p.s.a. wyłącznie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie art. 282 § 2 p.p.s.a.

Wskazać przy tym należy, że uchylenie w całości wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. powoduje, że niezależnie od granic rozpoznanej skargi kasacyjnej, sprawa jest ponownie rozpoznawana według zasad ogólnych, a więc z uwzględnieniem art. 134 i 135 p.p.s.a. Podkreślenia również wymaga to, że wobec zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku w całości nie stał się on prawomocny w żadnej części, a więc wyłączone są skutki prawne o których mowa w art. 170 i 171 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.