II OSK 404/18, Ochrona uzasadnionych interesów i równouprawnienie w procesie budowlanym. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2774293

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 404/18 Ochrona uzasadnionych interesów i równouprawnienie w procesie budowlanym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka.

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 989/16 w sprawie ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 989/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2016 r., nr (...), w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. (...) w S. (dz. nr (...) obr. (...)), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa w S.

Wyrokowi temu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i wniosła o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi z (...) lipca 2016 r. w całości;

2. zasądzenie od pozwanej na rzecz powódki kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, organ wydający przedmiotowe decyzje był zobligowany porównać projekt budowlany z warunkami zabudowy. Sprzeczność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy jest bowiem przesłanką negatywną do udzielenia pozwolenia na budowę. Interpretując art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sąd zlekceważył wiążącą moc decyzji o warunkach zabudowy, błędnie przyjmując, że jej ustalenia mają różną moc - jedne bezwzględnie obowiązują, a inne można swobodnie potraktować wbrew ich treści i zastąpić je regulacją ustawową. Tymczasem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, gdyby organ administracji chciał ograniczyć warunki zabudowy do wymogów ustawowych, mniej dla istniejącej zabudowy korzystnych, to by to zrobił.

Pismem z (...) stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor - (...) sp. z o.o. z siedzibą w S., wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z przedstawioną w niej argumentacją.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, w razie ich braku. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może domyślać się argumentacji czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna więc zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego, co oznacza, że stan faktyczny nie jest kwestionowany - został on należycie ustalony przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że decyzją z (...) maja 2016 r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. (...) w S. (dz. nr (...) obr. (...)). Budynki te zaprojektowano jako budynki siedmiokondygnacyjne, kryte dachami płaskimi. Do projektu budowlanego dołączono wszystkie wymagane opinie, oświadczenia i uzgodnienia, w tym analizę nasłonecznienia pokoi mieszkalnych budynku znajdującego się najbliżej planowanej inwestycji, przy ul. (...) w S. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał też, że projekt budowlany spełnia ustalenia decyzji z (...) maja 2011 r., Nr (...), o warunkach zabudowy, i że zostały zachowane wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (właściciel dz. nr (...), znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej oraz zarządca nieruchomości wspólnych przy ul. (...)), w którym kwestionowano zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, organ odwoławczy, decyzją z (...) lipca 2016 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W sprawie skarżąca kasacyjnie "zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię" - zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony.

Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego (art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może więc przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści normatywnej i tym samym znaczenia całego przepisu lub też tylko jakiegoś pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2267/10, LEX nr 1219101).

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1343/18, LEX nr 2740611).

W niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miała polegać błędna wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ani w jakim zakresie projektowana inwestycja jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Taka konstrukcja (jedynego) zarzutu skargi kasacyjnej mogła jedynie prowadzić do jej oddalenia.

Mimo to podkreślić należy, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, że przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, do której odnosi się skarżąca kasacyjnie w skardze, może zachodzić tylko wtedy gdy planowany obiekt naruszałby w tej mierze konkretne przepisy. Ponadto, organ, uwzględniając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zawarte w decyzji z (...) maja 2011 r., nie był zobligowany do porównania warunków dostępu do światła dziennego przed i po zrealizowaniu inwestycji, a wyłącznie do zweryfikowania, czy stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego planowana inwestycja w zakresie nasłonecznienia odpowiada obowiązującym przepisom techniczno-budowlanym. Taką ocenę organy administracyjne obu instancji, w niniejszej sprawie, przeprowadziły, a jej ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że interesy osób trzecich, w kontekście planowanej inwestycji, są wystarczająco zabezpieczone.

Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok). Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.