Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2000021

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 grudnia 2015 r.
II OSK 399/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 99/14 w sprawie ze skargi J. S. i R. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin w przedmiocie samowoli budowlanej

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin na rzecz J. S. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 99/14 w sprawie ze skargi R. S. i J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej: PINB) w przedmiocie samowoli budowlanej: zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin do załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 23 października 2012 r., w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin grzywnę w wysokości pięciuset złotych.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

M. S., R. S. i J. S. - współwłaściciele nieruchomości położonej w Szczecinie przy ul. Ś., w dniu 24 października 2012 r. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zawiadomienie o naruszeniu prawa budowlanego przez A. i A. Ż., będących również współwłaścicielami tej nieruchomości, poprzez wybudowanie oranżerii bez wymaganych prawem dokumentów, tj. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wnosząc jednocześnie o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości.

Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawców, że w przedmiotowej sprawie ustalił, iż ww. roboty zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie budowlane oraz, że przeprowadził w dniu 4 listopada 2011 r. oględziny spornej rozbudowy, które nie wykazały istotnych odstępstw w stosunku do dokumentacji technicznej zgłoszenia.

Następnie, w piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r., organ zawiadomił strony, że wydanie decyzji w tej sprawie będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania karnego dotyczącego złożenia przez A. i A. Ż. fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

M. S., R. S. i J. S. w dniu 15 stycznia 2014 r. złożyli skargę do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej: ZWINB) domagając się podjęcia działań mających na celu doprowadzenie procesu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę, ZWINB w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. poinformował skarżących, że żaden przepis prawa nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do badania zgodności z prawem oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odmówił podjęcia działań w tej sprawie.

W dniu 18 czerwca 2014 r. M. S., R. S. i J. S. wnieśli do ZWINB w Szczecinie zażalenie na bezczynność podległego mu organu I instancji.

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r. ZWINB w Szczecinie odmówił wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W dniu 20 sierpnia 2014 r. (data nadania pisma pocztą) R. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35, art. 77, art. 80 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: u.p.b.), poprzez niepodjęcie postępowania zmierzającego do doprowadzenia ich nieruchomości do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi, skarżący opisali, ze wskazaniem dat i pism stron, działania podejmowane w sprawie ich zawiadomienia z dnia 24 października 2012 r. i wyjaśnili, że w postanowieniu z dnia (...) lipca 2014 r. ZWINB w Szczecinie całkowicie błędnie potraktował prowadzone postępowanie przez podległą mu jednostkę jako postępowanie skargowe. Tymczasem zawiadomienie o naruszeniu prawa budowlanego miało jednoznaczny charakter wniosku o wszczęcie postępowania i podjęcie stosownych działań w celu doprowadzenia procesu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a to nie byłoby możliwe w postępowaniu skargowym. Przedmiotem zawiadomienia nie było błędne działanie organów administracji, a niezgodne z prawem postępowanie inwestorów. Skarżący podkreślili, że skargę na podstawie Działu VIII k.p.a. składa się do instancji nadrzędnej, zaś PINB w Szczecinie nie przekazał ich zawiadomienia do jednostki nadrzędnej, lecz prowadził postępowanie we własnym zakresie. Wezwał również strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji, a w piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r. zajął błędne stanowisko, że wydanie decyzji w sprawie wymaga oczekiwania na zapadnięcie wyroku w sprawie karnej dotyczącej odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Nie wydał jednak postanowienia o zawieszeniu postępowania, które mogło być zaskarżone.

Zdaniem skarżących, pozostawienie podania bez rozpoznania i nie wydanie postanowienia lub decyzji jest poważnym naruszeniem prawa procesowego (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).

W odpowiedzi na skargę PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów działu VIII k.p.a. W toku czynności ustalono, że inwestycja polegająca na remoncie i rozbudowie przydomowej oranżerii została wykonana na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, złożonego w dniu 24 maja 2011 r. do Prezydenta Miasta Szczecina. Z tych względów brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie dokonania przez A. i A. Ż. samowoli budowlanej związanej z rozbudową oranżerii. Kwestia zaś toczącego się postępowania w prokuraturze ze względu na złożenie przez inwestorów niezgodnego z prawem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po zakończeniu postępowania, może stanowić w przyszłości podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwy organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. uwzględnił skargę. Sąd I instancji podkreślił, że celem instytucji skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania.

Sąd I instancji zauważył, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie został wydany akt lub dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. To czy dana osoba może być uznana za stronę postępowania organ ocenia według art. 28 k.p.a. i dotyczy to także postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie wydaje się, że organ nie miał żadnych wątpliwości, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul.Ś. w Szczecinie mogą być stronami postępowania związanego z dobudowaniem do budynku oranżerii, bowiem po złożeniu wniosku o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego, zgodnego z prawem, organ pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. zawiadomił strony, że w związku z postępowaniem w sprawie budowy przydomowej oranżerii pozostają do wglądu akta sprawy oraz, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji strony mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych.

Zdaniem Sądu I instancji wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie "budowy przydomowej oranżerii" i do tego zapowiedziano wydanie decyzji administracyjnej. Późniejsze informacje przekazywane stronom, że decyzja będzie mogła być wydana dopiero po rozstrzygnięciu, przez właściwe organy, postępowania dotyczącego złożenia przez inwestorów fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczyły jedynie, że organ nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym czasie.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Takich działań organ nie podejmował.

Sąd I instancji dodał, że M., R. i J. S. wnieśli zażalenie do organu wyższego stopnia - ZWINB w Szczecinie, który postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy uznając, że całe postępowanie wyjaśniające prowadzone było w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., a więc w trybie skargowym, nie zauważając, że wszczęte postępowanie w sprawie budowy przydomowej oranżerii miało prowadzić do wydania decyzji administracyjnej.

Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji wskazał, że wniosek M. S., R. S. i J. S. wpłynął do organu dnia 24 października 2012 r. i pomimo wszczęcia postępowania administracyjnego, do dnia wydania wyroku, nie został rozpatrzony zgodnie z przepisami k.p.a. Tak więc organ w sprawie niniejszej w sposób rażący przekroczył wyznaczone ustawowo terminy do załatwienia sprawy. Niezależnie od podejmowanych przez organ czynności i działań, oczekiwania na wynik postępowania prowadzonego również przez inne organy - ocenianego jako istotny dla wyniku tej sprawy - tak długi czas prowadzenia postępowania i taki sposób jego prowadzenia, nie może być uznany za usprawiedliwiony okolicznościami niezależnymi od organu. Również zmiana podejścia organu do wniosku skarżących i obecne traktowanie go jako skargi, nie tłumaczy opieszałości organu.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem Sądu I instancji w szczególności sposób prowadzenia postępowania w tej sprawie, czyli podejmowanie działań, które nie zmierzały do końcowego jej załatwienia uzasadniają ocenę, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.

art. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 37 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

2.

art. 81 ust. 4 oraz art. 84 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 2 u.p.b., w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że:

"- w sprawie podania M. R. i J. S. z dnia 24 października 2012 r., wystąpiła przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, polegająca na braku wydania przez organ rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne przed organem I instancji, oraz to, że stwierdzona przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin kary grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych".

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz odrzucenie skargi na bezczynność lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy w formie postanowienia bądź decyzji, co nie oznacza niepodjęcia odpowiednich działań przewidzianych przepisami prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest w sprawie, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego. Na poparcie wyrażonego poglądu powołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono także, że ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione w postępowaniu przed WSA w Szczecinie. Ponadto wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono zasadności wymierzenia grzywny oraz jej wysokości w skonkretyzowanej sytuacji, co oznacza naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. i J. S. wnieśli o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia prawa procesowego zmierza do wykazania, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisów k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., a tym samym organ nie mógł uchybić terminom do załatwienia sprawy. W konsekwencji nie było podstaw od wydania wyroku przez Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem, stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził rażącą bezczynność, a także z jakich przyczyn uznał przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odnosi się także do wymierzonej grzywny i jej wysokości, stwierdzając, że stopień naruszenia prawa uzasadnia jej nałożenie.

Odnosząc się do pozostałych przepisów przytoczonych na poparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. O tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte przez organ z urzędu lub na wniosek, rozstrzygają przepisy prawa regulujące określone kategorie spraw. W przypadku postępowań prowadzonych na wniosek strony, datą wszczęcia postępowania jest data wpływu wniosku strony do organu, z kolei w sprawach prowadzonych z urzędu datą podjęcia postępowania w sprawie jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie. Podjęcie czynności procesowych przez organ oznacza wszczęcie postępowania w sprawie, które to postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego musi być zakończone rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a w przypadku stwierdzenia, że wszczęte postępowania administracyjne jest z jakichś przyczyn bezprzedmiotowe, umorzeniem tego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ wszczął postępowanie w sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 61 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. Świadczy o tym treść pism organu z dnia 10 stycznia 2013 r. (karta 31 akt administracyjnych) i z dnia 5 grudnia 2013 r. (karta 43 akt administracyjnych), w których zawiadamia strony o tym, że zgodnie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji mogą zapoznać się z materiałem dowodowym oraz że zostanie wydana decyzja w sprawie. Zatem wobec niewątpliwego wszczęcia postępowania administracyjnego do załatwienia sprawy należało stosować przepisy art. 35-36 k.p.a. Jeśli natomiast, dokonując oceny sprawy, organ uznał, że w sytuacji, gdy Państwo Ż. dokonali skutecznego zgłoszenia inwestycji i upłynął już termin na wniesienie sprzeciwu przez organ, a przepisy prawa nie przewidują możliwości weryfikacji tego zgłoszenia poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w innym trybie, to organ powinien wszczęte postępowanie umorzyć wobec braku przewidzianej przepisami prawa drogi administracyjnej. Dodać też należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie stoi w sprzeczności z powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09, w tym bowiem postanowieniu stwierdzono, że postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący mieli prawo oczekiwać, że w związku z wszczęciem postępowania zostanie ono zakończone w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Niezałatwienie przez organ I instancji sprawy w terminie uzasadniało wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a., które to zażalenie jest jednocześnie jednym z warunków skutecznego wniesienia skargi na bezczynności organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji stanowił, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., I OSK 1616/05).

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego od daty wpływu podania Skarżących z dnia 23 października 2012 r. do daty wyrokowania przez Sąd I instancji w dniu 10 grudnia 2014 r. upłynęły ponad 2 lata. Sprawa nie wymagała w zasadzie przeprowadzenia dodatkowych czynności procesowych. Zatem w okolicznościach sprawy stwierdzenie przez Sąd I instancji bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa było uzasadnione.

Według art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych zostało przez Sąd I instancji uzasadnione, symboliczna zaś wysokość grzywny wobec oczywistego naruszenia prawa nie wymagała bardziej pogłębionej refleksji Sądu I instancji w zakresie miarkowania jej wysokości.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zmierza do wykazania, że organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie. Wskazany w petitum skargi przepis art. 81 ust. 4 u.p.b. stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Natomiast art. 84 ust. 1 i 2 u.p.b. określa zadania organów nadzoru budowlanego. Powiązane z nim przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 2 u.p.b. stanowią, że budowa oranżerii nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wskazuje, że tego rodzaju inwestycja wymaga zgłoszenia. Natomiast według art. 30 ust. 2 u.p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Jak już zostało wspomniane niewątpliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obligowało organ do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast organ doszedł do przekonania, że w oparciu o powołane przepisy Prawa budowlanego nie można wydać rozstrzygnięcia co do istoty, gdyż przepisy prawa materialnego nie przewidują w tym zakresie procedury weryfikacyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej, to powinien to postępowanie umorzyć. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia powołanych przepisów Prawa budowlanego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się koszty przejazdu strony do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.