Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3061222

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 października 2020 r.
II OSK 3970/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 648/19 w sprawie ze sprzeciwów A. S.A. z siedzibą w W. i M.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 11 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciwy A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub inwestor) i M.R. (dalej: skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z (...) lipca 2019 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z (...) marca 2019 r., Wójt Gminy Wydminy odmówił spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej o łącznej obsadzie 2150,4 DJP na działce nr (...), obręb (...).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z (...) lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Na podstawie art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w postępowaniu zastosowanie miały przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Ponadto, 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), ale zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm. - dalej: ustawa środowiskowa), dla których przed dniem wejścia w życie nowelizacji przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w tej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy środowiskowej obowiązujące przed 1 stycznia 2017 r. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że 1 stycznia 2018 r. w życie weszła ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), która również znowelizowała przepisy ustawy środowiskowej. Również jednak w tym przypadku zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe (art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Organ I instancji orzekał w oparciu o nowy stan prawny, co miało wpływ na ocenę materiału dowodowego, w tym również ocenę raportu.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, z którego wynika, że przed wydaniem decyzji środowiskowej, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ odwoławczy wskazał także, że z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia były obawy co do negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko wodno-gruntowe, w tym wody podziemne i powierzchniowe, w szczególności z uwagi na wątpliwości w zakresie prawidłowości zagospodarowania gnojowicy powstającej w toku działalności fermy. Swoje stanowisko organ I instancji oparł na przeprowadzonych ekspertyzach i opiniach biegłych. W ocenie organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się do ogólnego przytoczenia ustaleń dokonanych przez biegłych wskazujących na możliwe zagrożenia dla środowiska wodno-gruntowego. Stanowisko biegłych w zakresie zagrożenia środowiska wodno-gruntowego, a w szczególności w związku gospodarowaniem gnojowicą powstająca na terenie fermy, nie jest jednolite. Organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do całości zgromadzonego materiału dowodowego i nie zajął własnego stanowiska w sprawie. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do informacji zawartych w raporcie z uzupełnieniami, a także w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Giżycku z (...) kwietnia 2016 r. i w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z (...) kwietnia 2016 r. Zupełnie pominął też wyjaśnienia składane przez spółkę w toku postępowania w pismach z 10 marca 2017 r. i 22 grudnia 2017 r.

W ocenie organu odwoławczego, nie zostało wykazane, że planowane przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych ustanowionych dla jednolitej części wód powierzchniowych oznaczonych europejskim kodem PLRW20002526473 - Pisa z jeziorem Śniardwy i Orzyszą do wpływu do jeziora Roś, a także w obszarze jednolitej części wód podziemnych oznaczonej europejskim kodem PLGW230033-33. Organ I instancji zwrócił uwagę jedynie na wątpliwości w zakresie możliwości nawożenia gnojowicą terenów wskazanych przez spółkę oraz w zakresie planów zagospodarowania nadwyżki (30%) produkowanej gnojowicy i wskazał, że działania spółki polegające na planach budowy własnej biogazowi stanowią działania pozorne. Nie wykazał jednak, na czym opiera swoje podejrzenia i wątpliwości. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie uwzględnił przewidzianych przez inwestora działań w zakresie ochrony środowiska wodno-gruntowego. Inwestor uwiarygodnił w toku postępowania, że dysponuje gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 1.248,52 ha, zapewniającymi zagospodarowanie co najmniej 70% wytwarzanej na fermie gnojowicy. Z wyjaśnień inwestora wynika, że grunty, na których będzie lokalizowane przedsięwzięcie, zostały zaliczone do obszarów o niskim stopniu zagrożenia zanieczyszczeniem, a inwestor zobowiązał się do stosowania dawek nawozu nieprzekraczających obowiązującej normy i stosowania ich w sposób zgodny z przepisami ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2018 r. poz. 1259 z późn. zm.), co nie będzie stanowiło zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że w raporcie wskazano wartość dozwolonej dawki azotu zawartego w gnojowicy, którą można wprowadzić do ziemi w postaci nawozu, a przyjęta wartość jest zgodna z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1339 z późn. zm.).

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej. Organ I instancji nie wyjaśnił, na czym opiera swoje stanowisko dotyczące negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wodno-gruntowe. Zlecając przeprowadzenie ekspertyz i opinii przez biegłych, organ ten nie dokonał własnej merytorycznej oceny tych ustaleń i nie ocenił sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Sprzeciwy od powyższej decyzji wniosła spółka oraz skarżąca.

Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie błędnej podstawy prawnej decyzji organu I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że uchybienie to nie polegało tylko na wskazaniu niewłaściwego publikatora powołanych ustaw. Wydanie decyzji w oparciu o przepisy w niewłaściwym brzmieniu narusza zasadę praworządności, określoną w art. 6 i art. 7 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji podzielił zarzuty organu odwoławczego dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej. Organ I instancji nie odniósł się do całości zgormadzonego materiału dowodowego i nie zajął własnego stanowiska, ale ograniczył się do opisania toku postępowania administracyjnego i powołania konkluzji wynikających z niektórych opinii i ekspertyz, a także opinii i uzgodnień właściwych organów.

W ocenie Sądu I instancji, wskazane naruszenia nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu spółki. Zdaniem spółki, brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem decyzja organu I instancji zawierała uchybienia, które organ odwoławczy miał obowiązek "samodzielnie poprawić" dokonując ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Jednocześnie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej sprzeciw spółki oraz uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z (...) lipca 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej sprzeciw spółki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty kasacyjne w tej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., o czym orzekł Sąd I instancji nieprawidłowo oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przez organ I instancji była przedwczesna. Wynikało to z licznych naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji, które doprowadziły organ odwoławczy do prawidłowego wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, braki te nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uchybienia w zakresie właściwej podstawy prawnej decyzji organu I instancji nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy. Wynika to z tego, że nie sprowadzały się one do powołania błędnego publikatora ustawy, ale polegały na przeprowadzeniu i ocenie postępowania dowodowego na podstawie przepisów w brzemieniu znowelizowanym, które nie miały w tej sprawie zastosowania. Przepisy te miały zasadnicze znaczenie, ponieważ dotyczyły wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wodno-gruntowe, który to negatywny wpływ stanowił podstawowy argument uzasadniający odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może obejmować nie tylko zgromadzenie materiału dowodowego, ale również jego ocenę. W tej konkretnej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zatem podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku odniesienia się przez organ I instancji do kluczowych dowodów w sprawie.

Stąd też Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Ponadto, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19, zgodnie z którym w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to także w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał w tej sprawie, ponieważ podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz orzekając na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji organu I instancji, pomimo reguł intertemporalnych nakazujących w tej konkretnej sprawie stosować przepisy sprzed wejścia w życie nowelizacji ustawy środowiskowej.

Bez znaczenia w tej sprawie są argumenty skargi kasacyjnej dotyczące czasu trwania postępowania wszczętego wnioskiem złożonym przez inwestora 23 listopada 2015 r. Ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania może być kwestionowane przez spółkę w drodze stosownych środków prawnych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.