Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2199150

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 listopada 2016 r.
II OSK 392/15
Wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka.

Sędziowie NSA: Anna Łuczaj (spr.), del. Janina Kosowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 445/14 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 445/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. Wójt Gminy (...), po rozpatrzeniu wniosku D. O. z dnia 31 sierpnia 2011 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obiektów inwentarskich przeznaczonych do chowu trzody chlewnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (inwestycja planowana na działkach nr ewid. (...) i (...) obręb (...), gmina (...), powiat (...)). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) lutego 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania D. O., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia (...) października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) - po rozpatrzeniu odwołania właścicieli sąsiednich nieruchomości - D. S., B. Z., T. P., A. F., J. Ż., B. R. i S. G. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Kolejną decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) Wójt Gminy (...), na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1-18 ustawy. Wskazał także na brak konieczności ustalenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, brak transgranicznego oddziaływania na środowisko, nie stwierdził konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej i określenia wymogów w zakresie zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania na środowisko, nie stwierdził konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, nie stwierdził konieczności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. W decyzji zobowiązano wnioskodawczynię do przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie jakości powietrza oraz w zakresie klimatu akustycznego. W uzasadnieniu decyzji organ opisał prowadzone postępowanie w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał na uzyskane opinie i uzgodnienia właściwych organów. Opisał prowadzone postępowanie z udziałem społeczeństwa i wskazał, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli B. P., Z. P., J. Ż., K. P., R. T., D. S., A. P., B. R., B. R., A. P., T. P., K. L., K. L. i S. S., M. K., J. P., E. K., B. Ż., B. T., W. T., H. S., J. S., L. K., C. R., J. R., M. P., M. P., J. R., A. P., B. P., B. M., W. M., P. M., J. M. W jednobrzmiących odwołaniach zarzucono zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odwołujący się podnieśli, że nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść decyzji, polegający na uznaniu przez organ I instancji, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowić zagrożenia dla integralności i spójności oraz prawidłowego funkcjonowania przedmiotowych obszarów. Wskazali, że organy opiniujące wydały decyzje na podstawie niepełnej dokumentacji przekazanej przez Wójta Gminy (...), wobec czego kwestionują również rzetelność opinii RDOŚ z dnia 2 września 2013 r. oraz opinii PPIS z dnia 26 lutego 2013 r. Niekompletność dokumentacji dotyczy nieprzekazania wskazanym organom przez Wójta Gminy (...) pisma pełnomocnika D. S. z dnia 24 lutego 2013 r. Zakwestionowano także przyjęcie przez organ od inwestora aneksu do raportu dotyczącego, w ocenie odwołujących, zupełnie innej inwestycji. Podniesiono, iż nie zostało wzięte pod uwagę rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z sierpnia 2012 r. wydane na podstawie ustawy Prawo wodne, a wyznaczające obszary szczególnie narażone (w skrócie OSN), z których należy ograniczyć odpływ azotu ze źródeł rolniczych do określonych wód powierzchniowych, wrażliwych na zanieczyszczenia związkami azotu. Wiąże się ono z realizacją tzw. dyrektywy azotanowej, podjętej przez Radę Wspólnot Europejskich. Wskazano na nierzetelność aneksów aneksu do raportu w zakresie ilości zużywanej wody. Odwołujący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że teren planowanego przedsięwzięcia nie jest obszarem chronionym, argumentując, że można na nim spotkać chronione gatunki płazów, gadów, ptaków i zwierząt oraz drzew. Zarzucili, że decyzję wydano bez analizy wpływu nowego zbiornika u państwa O., oddanego do użytku po sporządzeniu aneksu do raportu. Zdaniem odwołujących się uzasadnienie decyzji narusza art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.i.o.ś., gdyż nie zawiera informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Podnieśli, że wypisy z rejestru gruntów z maja 2011 r. są nieaktualne oraz zakwestionowali sprawność techniczną oraz kompletność elektronicznej wersji raportu. Zakwestionowali ustalone kierunki rozchodzenia się zanieczyszczeń w powietrzu w aspekcie kierunków wiatru. W opinii odwołujących się przy obliczeniach emisji amoniaku nie wzięto pod uwagę emisji z istniejących zbiorników na gnojowicę usytuowanych na sąsiednich działkach. Zwrócili uwagę, że w szczątkowy sposób wykonano analizę wariantów realizacji przedsięwzięcia, z której nie wynika m.in. co stanie się z wytworzoną gnojowicą. Podnieśli, że przedmiotowa działka położona jest w sąsiedztwie obszarów chronionych, co ich zdaniem wynika z postanowienia RDOŚ z dnia (...) września 2013 r. Wszyscy członkowie rodziny Państwa S. są osobami ciężko chorymi, a gospodarstwo rolne jest jedynym źródłem dochodu i utrzymania rodziny, remontowany jest ich dom w celu przystosowania go dla osób chorych. D. S. prowadzi gospodarstwo agroturystyczne, w którym wykonany jest m.in. basen dla gości w odległości ok. 250 m od planowanej inwestycji od strony zachodniej. W związku z tym sąsiedztwo intensywnego chowu trzody chlewnej uniemożliwi kontynuację prowadzenia takiego gospodarstwa i planowaną przez nią produkcję soków z tłoczonych jabłek. Podnieśli, że wprowadzono w błąd organy opiniujące nie informując, iż inwestor posiada inne grunty, na których może zlokalizować taką inwestycję. Raport nie wskazuje, jak można zapobiec lub ograniczyć negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. Nie przeprowadzono ponownej rozprawy administracyjnej po zmianie założeń inwestycji. Ich zdaniem doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Wspominaną na wstępie decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...):

1.

działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez B. P., Z. P., J. Ż., K. P., R. T., D. S., A. P., B. R., B. R., A. P., T. P., K. L., K. L. i S. S.;

2.

działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 - umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołań wniesionych przez M. K., J. P., E. K., B. Ż., B. T., W. T., H. S., J. S., L. K., C. R., J. R., M. P., M. P., J. R., A. P., B. P., B. M., W. M., P. M., J. M.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że D. O. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obiektów inwentarskich przeznaczonych do chowu trzody chlewnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (inwestycja planowana na działkach nr ewid. (...) i (...) obręb (...)), kwalifikowanego jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku załączono m.in. Raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w dalszym toku postępowania uzupełniany kolejnymi aneksami, z których m.in. wynika, że łączna obsada obu planowanych budynków inwentarskich w przeliczeniu na sztuki duże wyniesie po zmniejszeniu 609,6 DJP. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym inwestor, mając na celu ograniczenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz mając na uwadze protesty lokalnej społeczności, postanowił ograniczyć zakres planowanej inwestycji poprzez zmniejszenie obsady zwierzęcej oraz zmianę sposobu wykorzystania poszczególnych planowanych obiektów inwentarskich w ten sposób, że planowane przedsięwzięcie służyć będzie jedynie do rozrodu trzody chlewnej i wstępnego odchowu oraz rezygnację z chowu tuczników. Zmiany wniosku dotyczą także zmniejszenia powierzchni zabudowy budynku inwentarskiego nr 2 z 3596 m2 do około 2998,94 m2, budowie tylko jednego zamkniętego zbiornika do przechowywania płynnych odchodów zwierzęcych o pojemności 2700 m3, zmian w zakresie sposobu wentylacji planowanych obiektów inwentarskich. Organ stwierdził, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ramach prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. zaopiniował warunki realizacji inwestycji w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych, wskazując na warunki niezbędne do uwzględnienia przy realizacji planowanego przedsięwzięcia. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) postanowieniem z dnia (...) września 2013 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając niezbędne warunki. Warunki wynikające ze wskazanej opinii i uzgodnienia zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, poprzez włączenie ich do warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji. Organ stwierdził, że w ponownym postępowaniu zarówno w zakresie treści Raportu, jak i stanowisk organu uzgadniającego i organu opiniującego wzięto pod uwagę oddziaływania skumulowane i na podstawie stosownych wyliczeń matematycznych oraz planowanych zabezpieczeń w zakresie ochrony otoczenia przez hałasem i powietrza przed zanieczyszczeniami uznano, że oddziaływanie przedsięwzięcia ograniczy się wyłącznie do terenu, na którym planuje się jego realizację. W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunek określony w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.i.o.ś., gdyż zawiera informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, czego wyrazem jest uznanie, że pomimo dokonanych obliczeń rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku, które wykazały brak przekroczeń po zrealizowaniu przedsięwzięcia, stwierdzono, że konieczne będzie potwierdzenie wyników obliczeń teoretycznych z wynikami pomiarów w celu weryfikacji czy nie nastąpią przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu dla pory dziennej na poziomie 55dB. Nadto, w celu weryfikacji obliczeń przyjętych w raporcie, zobowiązano inwestora do wykonania i przedstawienia wyników analizy porealizacyjnej w zakresie rozprzestrzeniania się amoniaku w powietrzu. Z uzasadnienia decyzji wynika także w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinia organu, o którym mowa w art. 78 tej ustawy (organu sanitarnego). W ponownym postępowaniu organ I instancji zweryfikował ponadto krąg stron postępowania w oparciu o aktualne dane dotyczące stanu własności działek. Organ wyjaśnił się, że wobec treści art. 77 ust. 2 u.i.o.ś. organ wydający decyzję nie miał obowiązku przekazywać pism składanych przez strony lub ich pełnomocników w toku postępowania. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskodawca ma prawo zmieniać wniosek co do parametrów i skali przedsięwzięcia, dlatego organ miał obowiązek przyjąć raport dotyczący przedsięwzięcia o zmniejszonej skali i parametrach. W stosunku do zmienionego przedsięwzięcia organ I instancji przeprowadził pełen tryb postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, w zgodzie z przepisami u.i.o.ś. Kolegium wyjaśniło, że w przepisach u.i.o.ś. nie został określony wymóg uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Natomiast obowiązek uzgodnienia z tym organem w odniesieniu do obszarów określonych w art. 88d ust. 2 ustawy - Prawo wodne dotyczy decyzji o warunkach zabudowy wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydawanej w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zużycie wody zostało w zaskarżonej decyzji określone w stosunku do inwestycji o zmniejszonej skali i ograniczeniu rodzaju hodowli. Wbrew twierdzeniom odwołujących, teren przedmiotowej nieruchomości położony jest poza obszarami prawnie chronionymi i w znacznym od nich oddaleniu, co jednoznacznie wynika w postanowienia RDOŚ w (...) z dnia (...) września 2013 r. Zwierzęta w pomieszczeniach do krycia na stałe mają przydzielone inne pomieszczenia, których obsada została wzięta pod uwagę przy określaniu wielkości obsady przedsięwzięcia. Sposób postępowania z wytworzoną gnojowicą oraz ze sztukami padłymi został natomiast określony w warunkach nałożonych zaskarżoną decyzją. Kolegium dodało, że w przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie nakazują obligatoryjnego przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin terenu przedsięwzięcia. Również fakultatywne jest przeprowadzenie otwartej rozprawy dla społeczeństwa, stosownie do art. 36 u.i.o.ś. Wbrew zarzutom odwołań w Raporcie przeprowadzono analizę wariantów przedsięwzięcia, a wszystkie nałożone w decyzji warunki i ograniczenia, ustalone na podstawie Raportu przy współudziale wyspecjalizowanych organów współdziałających mają na celu zapobiegnięcie w maksymalnym stopniu negatywnym oddziaływaniom inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. W rozpatrywanej sprawie wzięto również pod uwagę zasadę zrównoważonego rozwoju, poprzez m.in. zmniejszenie przez inwestora skali przedsięwzięcia w stosunku do pierwotnie planowanej. Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie występuje wyraźny konflikt interesów pomiędzy inwestorem a właścicielką działki prowadzącej gospodarstwo agroturystyczne. Organ wskazał, że przedmiotowa działka oraz okoliczne tereny są obszarami o intensywnej produkcji rolniczej i brak jest podstawy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji negatywnej. Przechodząc do umorzenia postępowania odwoławczego z odwołań wniesionych przez osoby wymienione w pkt 2 sentencji decyzji wskazał, że stroną postępowania w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia lub których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Sam fakt zamieszkiwania w pobliżu planowanego przedsięwzięcia może świadczyć jedynie o interesie faktycznym. Część odwołujących się argumentuje, iż posiadają dożywotnią służebność zamieszkiwania na terenie działek sąsiednich oraz służebność dożywotniego użytkowania części fragmentów działek, jednak służebności osobiste nie stanowią tego rodzaju prawa rzeczowego do nieruchomości będącego legitymacją materialnoprawną związaną ze stosowaniem art. 28 k.p.a. Dlatego osoby wskazane w pkt 2 sentencji decyzji nie były uprawnione do wniesienia odwołania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D. S., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 10, 25, 27, 77, 80, 107, 156, 159 k.p.a. Wskazała, że organ I instancji nie określił precyzyjnie i jednoznacznie stron postępowania. W aktach organu I instancji brakuje wielu dokumentów i metryki, przez co nie można ustalić, jaki pracownik prowadził sprawę po uchylaniu decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca stwierdziła, że sprawę prowadził ten sam pracownik, który winien być wyłączony z jej prowadzenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zakwestionowała funkcjonowanie dwóch postanowień uzgadniających decyzję wydanych przez RDOŚ w (...) oraz przekroczenie przez ten organ 30 dniowego ustawowego terminu. Zarzuciła, że w decyzji nie wskazano, dla jakiego wariantu przedsięwzięcia określono środowiskowe uwarunkowania i organ I instancji nie ocenił wpływu inwestycji na cele środowiskowe zawarte w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Zdaniem skarżącej organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uzgodnienie RDOŚ w (...) oraz opinia PPIS w (...). Organ I instancji nie odniósł się ponadto do składanych w trakcie postępowania uwag i wniosków mieszkańców i stron postępowania. Jej zdaniem Wójt Gminy (...) i RDOŚ w (...) oraz PPIS w (...) nie przeanalizowali przedłożonego przez inwestorkę raportu. Zakwestionowała obsadę planowego przedsięwzięcia w przeliczeniu na DJP oraz zarzuciła nierzetelną analizę powierzchni przeznaczonych na chów poszczególnych kategorii świń oraz stanowisk do krycia. Wskazała, że zawyżając powierzchnię przeznaczoną dla poszczególnych kategorii świń oraz zawyżając liczbę stanowisk do krycia, inwestorka może wygospodarować dla większej ilości tuczników, których chów planowała w pierwotnej wersji inwestycji. Zdaniem skarżącej planowane przedsięwzięcie narusza przepisy rozporządzenia nr 2/2012 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2012 r. oraz nr 5/2013 z dnia 8 maja 2013 r., które dotyczą ochrony wód powierzchniowych przed wpływem związków azotu ze źródeł rolniczych oraz zakwestionowała ustalone wielkości zapotrzebowania na wodę. Poddała w wątpliwość jakość raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jej zdaniem przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę oddziaływania substancji odorotwórczych na budynki na działkach nr (...), (...), (...) i (...), a ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne będzie występować na działce nr (...), której inwestorka nie jest właścicielką. W decyzji i w postanowieniu uzgadniającym określono mniejszą wydajność 10 wentylatorów umieszczonych nad sektorem porodów. W decyzji organu I instancji oraz postanowieniach uzgadniających wadliwie sformułowano części warunków oraz użyto określeń nieprecyzyjnych, wieloznacznych i nieweryfikowalnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie nieważności postanowienia RDOŚ z dnia (...) września 2013 r. oraz uchylenie postanowienia RDOŚ z dnia (...) listopada 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 62, art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) - dalej jako: ustawa lub u.i.o.ś.- i wskazał, że przedmiotowa inwestycja, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zatem wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślił, że zgodnie z art. 73 ustawy, zgodnie z którym postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, do którego winien on dołączyć odpowiednio dokumenty określone w art. 74 ustawy. W niniejszej sprawie inwestor do wniosku dołączył niezbędne dokumenty, w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako podmiot uzgadniający z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., analizował kompletność złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kompletność i prawidłowość raportu była również przedmiotem badania organu I instancji. Warunki realizacji inwestycji pozytywnie zaopiniował też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...). Sąd zaznaczył, że oceniając kompletność raportu również nie stwierdził podstaw do zastrzeżeń w tym zakresie. Wynika z tego, że raport oceniony jako kompletny mógł stanowić podstawę wydania w sprawie decyzji. Sporządzony dla potrzeb uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, ale nie jedynym, który warunkuje wydanie końcowej decyzji. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa i wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W ocenie Sądu warunki wynikające z opinii PPIS i uzgodnienia RDOŚ zostały uwzględnione przez organ I instancji poprzez ich włączenie do warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji, a organ I instancji miał podstawy do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzone postępowanie, stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy, zapewniało możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia wraz z jego późniejszymi uzupełnieniami zawiera szczegółową ocenę przewidywanego wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi, a także zawiera określenie skutków przestrzennych prowadzenia tej działalności. Ponadto w raporcie opisane są warunki jakie winny być spełnione dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i ochrony poszczególnych elementów środowiska. Raport spełnia wymogi art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. Zawiera charakterystykę przedmiotowego przedsięwzięcia oraz warunki wykorzystania terenu w czasie jego realizacji, eksploatacji i likwidacji, ponadto wskazuje przewidywane ilości i rodzaje zanieczyszczeń wynikających z jego funkcjonowania, a także przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów i uzasadnienie proponowanego wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Obejmuje również opis metod prognozowania oraz opis przewidywanych oddziaływań na środowisko, a także zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z zamierzeniem. Zawiera też określenie przewidywanego oddziaływania hałasu na środowisko i stopnia zanieczyszczenia powietrza, a także określenie wpływu przedsięwzięcia na gatunki roślin, zwierząt oraz siedliska przyrodnicze. Z raportu wynika, wbrew twierdzeniom skarżącej, że planowane przedsięwzięcie na obecnym etapie przewiduje rozwiązania najlepsze z możliwych, w ramach dostępnych środków, uwzględniające technologie i uwarunkowania gwarantujące bezpieczeństwo dla środowiska i życia ludzi. Z akt sprawy wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną zarówno w porze dnia i nocy. Mimo dokonanych obliczeń rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku, które wykazały brak przekroczeń po zrealizowaniu przedsięwzięcia, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego. Sąd zaznaczył, że działka nr (...) jest objęta wnioskiem, dlatego rację mają organy twierdząc, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza granice inwestycji. Inwestor na etapie ubiegania się o środowiskowe uwarunkowania nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości. W ocenie Sądu w dokumentach zgromadzonych w sprawie nie znajduje też potwierdzenia zarzut skarżącej co do mniejszej wydajności 10 wentylatorów umieszczonych nad sektorem porodów. RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym z dnia (...) września 2013 r. przewidział w budynku inwentarskim nr 1 część przeznaczoną do porodów, a dla niej 10 wentylatorów dachowych o poziomie mocy akustycznej nie wyższym niż 78 dB każdy, umieszczonych pod stropem budynku, z wyprowadzonymi obudowami o skuteczności tłumienia dźwięku nie mniejszej niż 13 dB. Decyzja organu I instancji przewidziała dla tej części budynku takie same wymagania co do wydajności wentylatorów. Organy nie stwierdziły również oddziaływania przedsięwzięcia poza granicami terenu inwestycji w zakresie zanieczyszczenia powietrza. W tej ocenie uwzględniły treść raportu, stanowisko organu opiniującego oraz organu uzgadniającego, wzięły pod uwagę oddziaływania skumulowane i planowane zabezpieczenia w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza. Organ I instancji w celu weryfikacji obliczeń przyjętych w raporcie zobowiązał inwestora do przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie rozprzestrzeniania się amoniaku w powietrzu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Najbliższy teren chroniony znajduje się w odległości 2,4 km od planowanej inwestycji - jest to Obszar Chronionego Krajobrazu (...). Sąd zaznaczył, że organ jest związany wnioskiem inwestora w zakresie przedmiotu inwestycji, w tym jej lokalizacji. Dlatego na ocenę wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie mogło mieć wpływu powoływane przez skarżącą wprowadzenie organów w błąd co do braku możliwości realizacji inwestycji na innych gruntach. Organy wydały decyzje z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów u.i.o.ś., w tym w zgodzie z art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy. Do decyzji załączona jest również charakterystyka przedsięwzięcia, stosownie do art. 82 ust. 3 ustawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i zawiera elementy, o których mowa w art. 82 ustawy.

Sąd wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednym z etapów realizacji inwestycji i nie musi oznaczać, że w przypadku pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zainteresowany podmiot uzyska pozostałe, wymagane odrębnymi przepisami pozwolenia umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Okoliczność, że właściciele nieruchomości sąsiadujących nie zgadzają się na jej powstanie, nie stanowi natomiast dostatecznej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Sąd podkreślił, że czym innym jest określenie warunków środowiskowych dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, a czym innym - przestrzeganie przez inwestora ustaleń decyzji. Jeżeli inwestor nie będzie przestrzegać ustaleń decyzji, to będzie to podstawą do wszczęcia odrębnego postępowania. Kwestie te dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mają istotnego znaczenia, bowiem decyzja formułuje warunki, które w przyszłości winien spełniać inwestor, o ile podejmie się realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ustala warunki dla określonego przez inwestora przedsięwzięcia, finalnie obejmującego obsadę obu planowanych budynków inwentarskich 609,6 DJP, przy czym organ I instancji nałożył jednocześnie na inwestora obowiązek zlikwidowania prowadzonego dotychczas na terenie planowanej inwestycji domowego chowu trzody chlewnej na głębokiej ściółce w ilości 10 DJP. Obiektu, w którym przewidziano 360 kojców do krycia loch rzeczywiście nie ujęto w obliczeniach DJP, bowiem mają się tam znajdować zwierzęta z pomieszczenia przeznaczonego do chowu loch prośnych. Decyzja organu I instancji określa także precyzyjnie powierzchnię przeznaczoną na chów trzody chlewnej ze wskazaniem ilości stanowisk dla poszczególnych kategorii świń. Sąd stwierdził, że przypuszczenia skarżącej co do zwiększenia przez inwestora obsady w budynkach inwentarskich w przyszłości nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę wydanych rozstrzygnięć. Organy przeanalizowały też zapotrzebowanie planowanej inwestycji na wodę, a obliczenia organu nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą. Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w ramach której nastąpi uzgodnienie z właściwym organem w sprawie melioracji wodnych (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powoływana przez skarżącą dyrektywa nr 91/676/EWG z 1991 r. tzw. dyrektywa azotanowa, przewidująca obowiązek przechowywania obornika w nieprzepuszczalnych płytach zabezpieczonych przed przedostawaniem się do gruntu, została transponowana do polskiego porządku prawnego m.in. do ustawy Prawo wodne i nie znajduje zastosowania na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Ustalenia decyzji organu I instancji przewidują rozwiązania dotyczące przechowywania gnojowicy powstającej w projektowanych budynkach - w zewnętrznym, szczelnym zbiorniku, po czym należy przekazywać ją uprawnionym do utylizacji podmiotom. Przeładunek wytworzonej gnojowicy dokonywać należy w sposób eliminujący możliwość zanieczyszczenia wód opadowych i roztopowych oraz środowiska gruntowo-wodnego, a posadzka w budynkach inwentarskich winna być wybetonowana i szczelna. Rozwiązania przewidziane w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania mają zatem zapobiegać składowaniu zanieczyszczeń pochodzenia zwierzęcego na gruncie, a tym samym mają zapobiegać ewentualnemu powstaniu zagrożenia czystości wód gruntowych. W tym kontekście trudno uznać, aby wymogi stawiane inwestorowi w decyzji organu I instancji były sprzeczne z powoływaną regulacją unijną.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących uciążliwości inwestycji dla okolicznych mieszkańców, Sąd podkreślił, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanej inwestycji w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem tejże inwestycji, nie dokonuje się natomiast szczegółowej analizy: kwestii rozpatrywanych na dalszym etapie procesu inwestycyjnego utrudnień związanych z możliwością zainwestowania działek sąsiednich czy podnoszonej okoliczności spadku wartości tych nieruchomości, bądź możliwości dyskomfortu okolicznych mieszkańców. Kwestia spadku wartości okolicznych gruntów na skutek zrealizowanej inwestycji może zostać rozstrzygnięta jedynie przez sąd powszechny. Sąd zwrócił uwagę, że akta sprawy są poukładane chronologicznie, ponumerowane i wpięte w segregatory. Zdaniem Sądu nie zachodziła też podstawa do wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu podlega wyłączeniu, jeśli brał udział w tej samej sprawie w różnych instancjach, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd wskazał, że przeprowadzenie ponownej (fakultatywnej) rozprawy, po zmianie założeń ograniczających rozmiary inwestycji nie było konieczne, gdyż materiał dowodowy był zebrany w całości i pozwalał na wydanie decyzji. Strona nie wskazała, w jaki sposób zaniechanie to uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności w sprawie i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu prawidłowe jest także umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wszczęte na skutek odwołań wniesionych przez M. K., J. P., E. K., B. Ż., B. T., W. T., H. S., J. S., L. K., C. R., J. R., M. P., M. P., J. R., A. P., B. P., B. M., W. M., P. M. i J. M., gdyż osoby te jako nieposiadające tytułu prawnego do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia lub położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie były uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

W skardze kasacyjnej D. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi:

I.

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.

art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że na gruncie przedmiotowego przepisu możliwe jest uznanie, że interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywodzony z przepisu prawa materialnego (i przesądzający o statusie strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) może dotyczyć decyzji administracyjnej, co umożliwia arbitralne pozbawienie niektórych podmiotów uprawnienia do sądowej kontroli całości postępowania administracyjnego, którego byli stroną. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku uznania, że zakres interesu prawnego skarżącej obejmuje całość postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wobec stwierdzonego naruszenia prawa - Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości,

2.

art. 134 § 1 oraz 141 § 1 p.p.s.a. polegające na braku wszechstronnego rozważenia zarzutów wskazanych w skardze i niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie ocenił wskazanych zarzutów,

3.

art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec wadliwości uzasadnienia wyroku oraz nieuchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo braku odniesienia się w wyroku do oddziaływania inwestycji na Obszar Chronionego Krajobrazu (...). Sąd I instancji wskazał, iż obszar ten oddalony jest od miejsca lokalizacji inwestycji o 2,4 km Jest on zapewne objęty Dyrektywą "siedliskową" i Dyrektywą "ptasią", co Sąd powinien uwzględnić przy obliczaniu wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, która powinna być brana pod uwagę przy tejże inwestycji, a której Sąd nie brał pod uwagę,

4.

art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji, że organ administracji wyjaśnił wszystkie okoliczności związane z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wynikającym z wadliwie sporządzonego - w ocenie skarżącej - raportu oddziaływania inwestycji na środowisko,

5.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył:

a.

art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie miały na względzie interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, nie podjął działań zmierzających do ugodowego zakończenia sprawy między stronami,

b.

art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie prowadził postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

c.

art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nienależycie i niewyczerpująco informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez nieudzielenie informacji oraz nieokazanie skarżącej postanowienia Wójta Gminy (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. znak (...) o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określeniu zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, o którym się dowiedziała z informacji umieszczonej w obwieszczeniu z dnia 23 października 2013 r., znak (...),

d.

art. 27 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wielokrotne wydawano decyzję w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego; wielokrotne wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym od dnia wpłynięcia wniosku, tj. od 2 września 2011 r. do dnia wydania trzeciej decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2013 r. znak (...) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obiektów inwentarskich przeznaczonych do chowu trzody chlewnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (inwestycja planowana na działkach nr ew. (...) i (...) obręb (...), gmina (...), powiał (...)) przez tą samą osobę - M. W., a co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a., naruszenie celu zastosowania ww. przepisów, jakim jest przestrzeganie zasady ochrony obiektywnego porządku prawnego, polegającego na zachowaniu szeroko pojętej zasady bezstronności i sprawiedliwości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,

e.

art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego,

II.

naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Chronionego Krajobrazu (...), a za realizacją inwestycji nie przemawiają konieczne wymogi, nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła wyłącznie D. S. i skargę D. S. Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie. W tej sytuacji niezrozumiały jest postawiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie odmówił skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2014 r. Inne zaś osoby skargi takiej nie wniosły, a więc Sąd pierwszej instancji nie oceniał legitymacji procesowej innych osób. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do konstruowania zarzutu pozbawienia określonych podmiotów statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może podnosić jedynie podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a twierdzi, że przysługiwał mu status strony w tym postępowaniu.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" jednocześnie oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej porównanie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedstawił zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą i odniósł się do poszczególnych zarzutów. Nadto rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozwalają uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi nie można więc skutecznie przypisać naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd orzekł w granicach skargi, której przedmiotem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2014 r., którą organ odwoławczy w punkcie pierwszym utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2013 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia oraz w punkcie drugim umorzył postępowanie odwoławcze z odwołań wniesionych przez osoby w nim wskazane. Sąd pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem materialnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami regulujących procedurę administracyjną.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom powyższego przepisu. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, a także wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił motywy oddalenia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia w sposób wyczerpujący podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a wyrok odpowiada prawu. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił kompletność wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w świetle art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), kwestie związane z raportem - prawidłowość i kompletność raportu w aspekcie art. 66 ust. 1 tej ustawy, w tym przedstawienie analizowanych wariantów, a także prawidłowość i kompletność decyzji w świetle art. 80 ust. 1 i art. 82 powołanej wyżej ustawy i zachowanie trybu z art. 77 ust. 1 ustawy - uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w (...) i zasięgnięcie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...).

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Raport czyni zadość wymogom określonym w art. 66 powołanej wyżej ustawy.

Jak stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 tej ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt a); wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt b).

A zatem, powołana wyżej ustawa wymaga przedstawienia w raporcie opisu trzech analizowanych wariantów. Podkreślić przy tym należy, że o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w niniejszej sprawie przedstawia opis poszczególnych wariantów i argumenty przemawiające za przyjęciem danego wariantu.

Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że organy wyjaśniły kwestie związane z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznając prawidłowość sporządzonego raportu Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydana w niniejszej sprawie decyzja - stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy - określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i te uwarunkowania inwestor jest obowiązany zachować. Z mocy bowiem art. 86 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (decyzje o pozwoleniu na budowę, decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że organ wydający decyzję wymienioną w art. 72 ust. 1 jest związany postanowieniami tejże decyzji, w tym wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska koniecznymi do uwzględnienia w projekcie budowlanym i nałożonymi na wnioskodawcę obowiązkami dotyczącymi zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż część zarzutów jest przedwczesnych na tym etapie postępowania, a mogą być podnoszone w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji w świetle wymogów ustanowionych w art. 82 ust. 1 ustawy. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa m.in. wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) - pkt I. 3 decyzji organu I instancji. Decyzją tą można też nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia (art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy), co organ uczynił w niniejszej sprawie - pkt IV decyzji - nałożył obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie jakości powietrza i w zakresie klimatu akustycznego. Nadto zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można bowiem uznać, że - jak twierdzi strona skarżąca - Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do oddziaływania inwestycji na Obszar Chronionego Krajobrazu (...). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody, a najbliższy teren chroniony, a jest nim Obszar Chronionego Krajobrazu (...), znajduje się w odległości 2,4 km od planowanej inwestycji. Podkreślić też należy, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) w postanowieniu uzgadniającym z dnia (...) września 2013 r. jednoznacznie stwierdził, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody, a w najbliższej odległości znajduje się Obszar Chronionego Krajobrazu (...) (około 2,4 km). Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) stwierdził, iż obszary Natura 2000 i obszary chronione znajdują się poza zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a informacje podane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko są wystarczająco szczegółowe, aby ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Okoliczność, iż w obrocie prawnym pozostają dwa postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...): z dnia (...) września 2013 r. i wcześniejsze z dnia (...) listopada 2011 r. nie miało wpływu na wynik sprawy. Postanowienie z dnia (...) listopada 2011 r. dotyczy inwestycji w kształcie sprzed dokonanej przez inwestora zmiany wniosku.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z oceny oddziaływania na środowisko nie wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Chronionego Krajobrazu (...). Jak już wyżej wskazano - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) uznał, że Obszar Chronionego Krajobrazu (...) znajduje się poza zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie nie mógł także zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznał, iż w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tego przepisu. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Takie brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzyskał w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą przepis ten stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miała na celu usunięcie wątpliwości dotyczących nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Celem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowi gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. A zatem, należy przyjąć, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

W niniejszej sprawie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie został naruszony, albowiem osoby wydające decyzje w postępowaniu odwoławczym nie brały udziału w wydaniu decyzji przez organ I instancji. Naruszenia tego przepisu nie można też upatrywać w tym, iż kolejne decyzje pierwszoinstancyjne wydaje Wójt Gminy (...). Brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i cel regulacji prawnej zawartej w tym przepisie nie pozwala na aprobatę wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały okoliczności wyłączenia pracownika organu, tak w I jak i w II instancji, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.