Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3041216

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 lutego 2020 r.
II OSK 3872/19
Rozpoczęcie biegu terminu dobrowolnego powrotu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński, del. WSA Paweł Groński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/19 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego D. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 488/19, po rozpoznaniu skargi D. R., uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Uchodźców z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Szef Urzędu do Spraw Uchodźców, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 130 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z oraz w zw. z art. 315 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206, z późn. zm.) polegające na błędnym przypisaniu organowi odwoławczemu naruszenia ww. art. 6, art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP- do czego doszło skutkiem:

a) błędnego przyjęcia, że termin dobrowolnego powrotu określony w decyzji organu I instancji w dacie orzekania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców upłynął, podczas gdy w decyzji organu I instancji nie wskazano, że termin ten ma być liczony wyłącznie od dnia doręczenia decyzji tego organu, a zgodnie z art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez takie określenie początku biegu terminu dobrowolnego powrotu: "od dnia doręczenia decyzji" należało rozumieć także dzień doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli odwołanie zostało wniesione;

b) błędnego ustalenia, że skutkiem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji skarżący byłby pozbawiony, nie ze swojej winy, możliwości wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania decyzji, zamiast na okres 2 lat, jak to miałoby miejsce w przypadku wyjazdu w terminie określonym w decyzji, podczas gdy zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymywało wykonanie decyzji, a zatem termin liczony początkowo od dnia doręczenia decyzji organu I instancji został przerwany i skutkiem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji termin ten rozpoczął bieg na nowo - od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego z dnia (...) września 2018 r., skutkiem czego doszło do:

c) przyjęcia błędnej konkluzji, że poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się naruszenia art. 6 i 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ nie RP uwzględnił upływu wyznaczonego skarżącemu terminu do dobrowolnego powrotu, że decyzja organu odwoławczego kłóci się w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, jak również że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stanowiło uchybienie naruszające w sposób oczywisty prawo skarżącego do możliwości odwołania się od niesłusznego jego zdaniem rozstrzygnięcia,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne zastosowanie, a ściślej poprzez nieuwzględnienie konieczności zastosowania przez organu obu instancji ww. art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w którym ustawodawca nakazał określanie początku biegu terminu dobrowolnego powrotu "od dnia doręczenia decyzji", jednak bez wskazania, czy powyższy sposób określania początku biegu terminu dotyczy decyzji wydanej w I czy II instancji.

Uzupełniająca organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bliższych powodów przypisania organowi odwoławczemu naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pełnomocnik organu oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. R. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Główny problem w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a dokładnie tego czy organ II instancji utrzymując w mocy co do meritum decyzję organu I instancji winien jednak ją uchylić w części dotyczącej daty zobowiązania do powrotu i określić ją na nowo, czy też nie.

Zgodnie bowiem z art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu określa się termin dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni, liczony od dnia doręczenia decyzji.

Zdaniem organu zawarte w tym przepisie sformułowanie "termin dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni, liczony od dnia doręczenia decyzji" dotyczy nie tylko decyzji organu I instancji ale także organu II instancji. Innymi słowy w przypadku wniesienia odwołania i następnie utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, cudzoziemiec będzie zobowiązany do dobrowolnego powrotu w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji organu II instancji. Zdaniem organu nie ma tu potrzeby uchylania decyzji organu I instancji w zakresie terminu, albowiem stosownie do treści art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji.

Oceniając zasadność tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że oczywistym jest, ie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw i obowiązków w sposób trwały. Nie może ona także być wykonywana.

Sąd I instancji słusznie jednak uznał, że nie było możliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości. W decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) orzeczono o terminie dobrowolnego powrotu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Wbrew twierdzeniom Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ I instancji nie użył sformułowania "niniejszej decyzji". W ocenie NSA, wskazany w decyzji organu I instancji termin dobrowolnego powrotu liczony jest od dnia doręczenia tej decyzji. Komendant Placówki Straży Granicznej nie może określać, że termin dobrowolnego powrotu zaczyna biec od dnia doręczenia decyzji II instancji. Z przepisów nie wynika takie uprawnienie dla strony, ponadto organ pierwszej instancji nie może przesądzać, czy zostanie wniesione odwołanie i zostanie wydana decyzja w wyniku jego wniesienia. Rozpoczęcia biegu terminu dobrowolnego powrotu ustawodawca nie powiązał z uzyskaniem przez decyzję o zobowiązaniu do powrotu przymiotu ostateczności. Podkreślić należy, że określenie początku biegu terminu musi być precyzyjne i nie może budzić żadnych wątpliwości. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie termin dobrowolnego powrotu upłynął, w związku z zainicjowaniem przez skarżącego postępowania odwoławczego, jeszcze przed datą rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co skutkowało koniecznością odpowiedniej korekty terminów przez organ odwoławczy. Tylko takie rozstrzygnięcie zapewniałoby zgodność orzeczenia z przepisem art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2592/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach dokonana przez Sąd I instancji jest co od zasady prawidłowa. Mylnie jednak Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sugeruje, że prawidłowe byłoby zamieszczenie w decyzji organu I instancji określenia, że termin 30 dni do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez skarżącego rozpoczynałby swój bieg od dnia uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Tak jak bowiem wskazano wyżej rozpoczęcia biegu terminu dobrowolnego powrotu ustawodawca nie powiązał z uzyskaniem przez decyzję o zobowiązaniu do powrotu przymiotu ostateczności. Uchybienie to nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Interpretacja art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach prezentowana przez organ była bowiem nieprawidłowa co było powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji.

Warto również podkreślić, że pozostawienie w obrocie prawnym w pełnym zakresie decyzji organu I instancji skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia na niekorzyść cudzoziemca. Wskazanie, że datą, od której rozpoczynają bieg okresy zakazu wjazdu na teren (...) i innych państw obszaru Schengen, jest dzień doręczenia decyzji organu I instancji wywołuje skutki materialnoprawne. Uniemożliwia bowiem skarżącej dobrowolne wykonanie decyzji, chyba że zdecydowałaby się na opuszczenie kraju przed jej zaskarżeniem albo w toku postępowania odwoławczego (przed nabyciem przez zaskarżoną decyzję przymiotu ostateczności, gdyż termin dobrowolnego wyjazdu upływał przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy). Powyższe skutkowałoby m.in. utratą możliwości skutecznego żądania uchylenia zakazu ponownego wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o art. 320 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w którym wskazano jako przesłankę do uwzględnienia takiego wniosku dobrowolne wykonanie decyzji. Wniesienie odwołania przez stronę nie może pogarszać jej sytuacji. Brak orzeczenia organu odwoławczego w zakresie terminu dobrowolnego powrotu doprowadziłby do takiej sytuacji.

Biorąc powyższe pod uwagę za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 130 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wskazane zasady konstytucyjne i fundamentalne zasady postępowania administracyjnego. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.