II OSK 3701/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2798637

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r. II OSK 3701/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie: NSA Zofia Flasińska, del. WSA Piotr Broda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 772/17 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia (...) 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 772/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B.M. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "DWINB") z dnia (...) 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) decyzją z dnia (...) 2017 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB dla miasta Wrocławia z dnia 13 maja 2016 r. na E.S. i M.W. w sprawie przebudowy budynku przy al. R. (...) we W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wykonaniem przebudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, PINB celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót wskazanych w decyzji z dnia (...) 2016 r. następnie organ przeprowadził kontrole, w toku których potwierdził wykonanie nałożonego obowiązku.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B.M. decyzją z dnia (...) 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że nie można w odwołaniu podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. dalej: "Pr. bud.") decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia i obecnie jest już prawomocna. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, organ stwierdził, że nowo wykonane przewody wentylacyjne zostały zabudowane na wzór komina zgodnie z zaleceniem organu konserwatorskiego. Nadto wykonanie obudowy przewodów wentylacyjnych nie potwierdza, że został uszkodzony przewód wentylacyjny w lokalu nr 2. Natomiast jeżeli właścicielka uważa, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu, czy jego części jest wynikiem prowadzenia robót, winna dochodzić roszczeń od inwestora tych robót na drodze cywilnoprawnej w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B.M. podnosząc, że od 4 lat budynek jest systematycznie dewastowany przez inwestorów, a prace realizowane są bez jej zgody jako współwłaścicielki budynku. Nadto na skutek robót zapchano rurami i gruzem szyb wentylacyjny wychodzący z łazienki skarżącej.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą jej uchylenie. W ocenie Sądu ustalenia organu były wystarczające i kompletne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a wnioski które wyciągnęły organy słuszne. Zatem zasadnie przyjęły, że inwestor wykonał w całości i poprawnie nałożone obowiązki celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem budowlanym. Sąd zwrócił uwagę, że organ przeprowadził cztery wizje lokalne: 29 listopada 2016 r., 31 marca 2017 r., 12 maja 2017 r. i 23 czerwca 2017 r., a szczegółowe wyniki tych wizji zostały opisane w protokołach, dołączonych do akt sprawy. Sąd podzielił stanowisko organów, że kwestie związane z ewentualnym naruszeniem prawa własności w związku ze zrealizowaną inwestycją, mogą stanowić co najwyżej zagadnienie z zakresu prawa cywilnego należącego do właściwości sądów powszechnych.

W skardze kasacyjnej B.M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając:

I. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oczywiście dowolnej w wyniku czego doszło do błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na protokołach z oględzin przeprowadzonych w dniach 29 listopada 2016 r., 31 marca 2017 r., 12 maja 2017 r. i 23 czerwca 2017 r. pomijając przy ustaleniach prawidłowości wykonanych prac dowodów wskazujących jednoznacznie, iż prace naruszyły konstrukcje kominiarskie i gazowe, w ten sposób; iż brak jest wentylacji powietrza w łazience skarżącej, w lokalu nr 2, z uwagi na zamieszczenie w jej przewodzie niezidentyfikowanej blachy podczas zabudowy wentylacji skarżącej przez właścicieli lokalu nr 1 oraz w wyniku dokonania wadliwej zabudowy zewnętrznych przewodów kominowych przez właścicieli lokalu nr 1, o czym świadczą pominięte dokumenty w postaci postanowienia PINB dla miasta Wrocławia z (...) 2015 r. oraz z dnia (...) 2015 r., opinii kominiarskiej spółdzielni F. z dnia (...) 2012 r., postanowienia PINB dla miasta Wrocławia z dnia (...) 2016 r., wezwania PINB z dnia 26 lutego 2016 r., pisma PINB dla miasta Wrocławia z dnia 22 kwietnia 2016 r., protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 6 maja 2018 r., zdjęć załączonych do protokołu kontroli z dnia 29 listopada 2016 r., zdjęć załączonych do protokołu kontroli nr 83/2017, opinii z wyników przeprowadzonej kontroli kominiarskiej z dnia 3 lipca 2017 r., informacja spółdzielni pracy usług kominiarskich F. z dnia 7 sierpnia 2017 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z ar. 84 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w pełni dowodów i nie powołania z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i kominiarstwa, który wskazałby czy właściciele lokalu nr 1 prawidłowo wykonali zewnętrzne ciągi kominowe wraz z ich zabudową i czy w wyniku wykonania tych prac powstała niedrożność wentylacji łazienki skarżącej.

II. w trybie art. tj. art. 174 pkt 1 k.p.a. naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnie art. 81 ust. 1 pkt 1 ppkt b) i c) Pr. bud. i przyjęcie, że zarzuty skarżącej co do źle wykonanych prac przez właścicieli lokalu nr 1, a zleconych obowiązkiem nałożonym decyzją PINB dla miasta Wrocławia z dnia 13 maja 2016 r. winno odbyć się na drodze postępowania sądowego przed sądami powszechnymi, a nie w zakresie obowiązkowego nadzoru i kontroli PINB w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywania obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zmianę poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia (...) 2017 r., poprzez nakazanie inwestorom rozbiórkę wykonanych prac budowlanych. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi na rozprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a.). Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, nie stwierdzając przy tym naruszenia ogólnych zasad postępowania określających sposób gromadzenia i oceny dowodów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie było prowadzone w trybie naprawczym określonym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., którego celem na tym etapie postępowania było jedynie ustalenie, czy inwestorzy wykonali nałożone na nich decyzją z dnia (...) 2016 r. obowiązki w postaci robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zatem przedmiotem oceny Sądu była jedynie decyzja stwierdzająca wykonanie nałożonych obowiązków przez właścicieli sąsiedniego lokalu i nie dotyczyła lokalu należącego do Skarżącej. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się oświadczenia osób posiadających niezbędne w tym zakresie kwalifikacje sprawujących nadzór nad prowadzonymi przez inwestorów robotami budowlanymi, które potwierdzają wykonanie tych robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Jednocześnie Skarżąca nie wykazała, aby niedrożność przewodu wentylacyjnego miała jakikolwiek związek z robotami budowlanymi wykonanymi w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie potwierdzają tego faktu również powołane w zarzucie kasacyjnym dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy. Nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie jedynie samego braku drożności szybu wentylacyjnego w lokalu Skarżącej, bez wskazania przyczyn tej niedrożności. Tym bardziej, że już z pierwszego protokołu kontroli kominiarskiej wykonanej w lokalu Skarżącej jeszcze przed podjęciem robót, wynika utrudniony dostęp do przewodu wentylacyjnego, co mogło uniemożliwić jego należytą kontrolę. Nadto jak wynika z informacji mistrza kominiarskiego z dnia 7 sierpnia 2017 r. (k.64) wentylacja łazienki, której naprawy domaga się Skarżąca jest nieprawidłowo wykonana tzn. przy użyciu materiałów palnych i o niewłaściwym przekroju, wobec czego zachodzi konieczność jej wykonania zgodnie ze znajdującą się w aktach opinią, poprzez wykonanie niezależnego przewodu kominowego po ścianie budynku. Stąd nawet udrożnienie istniejącego przewodu jest niewystarczające. Przy czym kwestia niewłaściwego stanu technicznego przewodu wentylacyjnego części budynku należącego do Skarżącej, może stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, natomiast nie może stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości decyzji organu stwierdzającego wykonanie nałożonego obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności Skarżącej, mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym.

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia prawidłowości wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku dopuścić w sprawie dowodu z opinii biegłego, jeżeli okoliczności stanu faktycznego i ustalenia organu nie budziły wątpliwości. Należy przy tym mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego są organami specjalistycznymi, które zatrudniają osoby dysponujące niezbędną wiedzę z zakresu budownictwa pozwalającą na samodzielną ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Niezależnie od tego stosowne oświadczenie w tym zakresie złożyły również osoby nadzorujące wykonanie kwestionowanych robót budowlanych, bowiem taki obowiązek wynikał z treści decyzji organu. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwego organu, zbędne jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie wskazać należy, że organ administracji nie jest również związany wnioskiem strony w tym zakresie, jeżeli okoliczność ustalenia, której domaga się strona, może być ustalona przez organ we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 995/16, LEX nr 2622411).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, pomijając jego niewłaściwą konstrukcję (brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) stwierdzić należy, że wynika on z niezrozumienia stanowiska organów nadzoru budowlanego, które wskazały, że wszelkie naruszenia własności będące następstwem wykonanych robót budowlanych mogą stanowić podstawę do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przez sądem powszechnym, co nie oznacza, że jednocześnie wyłącza to właściwość tych organów w zakresie obowiązków wynikających z treści art. 81 Pr. bud. Zarówno organy jak i Sąd I instancji nie dokonywały wykładni powołanego przepisu, który nie stanowił również podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, stąd zarzut w tym zakresie uznać należy za chybiony. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego wkraczają władczo tylko w takie kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego, pozostawiając dla sądów powszechnych rozstrzyganie spraw spornych o charakterze prywatno-prawnym. Ani organy nadzoru budowlanego, ani sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilno-prawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich lokali (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1068/10, LEX nr 992467).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.