II OSK 370/19, Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3240088

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r. II OSK 370/19 Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie NSA: Roman Ciąglewicz (spr.), del. Jerzy Stankowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia (...) w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 408/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia (...) w M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia (...) lutego 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 408/18, oddalił skargę Stowarzyszenia (...) w M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia (...) lutego 2018 r., nr (...), w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Bielski postanowieniem z dnia (...) czerwca 2017 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - dalej "Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 123 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę hali magazynowo-produkcyjno-logistycznej wraz z zapleczem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, w M., na dz. nr A/1, A/3, A/4, B/3, B/6, C/4, Gmina Jasienica, postanowił odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia "(...) w M. do udziału w ww. postępowaniu.

Starosta wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego jest postępowaniem w swej istocie odrębnym od postępowania o wydanie decyzji środowiskowej i tylko wówczas, gdy w trakcje prowadzonego postępowania budowlanego zaistnieje potrzeba ponownej oceny oddziaływania na środowisko, organ jest zobowiązany przepisami do zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu. W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych sytuacjach (na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, na podstawie decyzji, jeżeli zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań decyzji środowiskowej lub jeśli konieczność ta wynika z decyzji środowiskowej).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "(...), wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzuciło niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 w miejsce art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Wojewoda Śląski, postanowieniem z dnia (...) lutego 2018 r., znak: (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podał m.in., że udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 k.p.a. Ograniczenie zastosowania art. 31 k.p.a. wynika z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Możliwość zastosowania przepisu art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza jedynie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Na jego podstawie organizacja społeczna w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę może występować w postępowaniu administracyjnym na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a., gdy jest wymagany udział społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.) oraz z uwzględnieniem treści art. 44 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Taki przypadek jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie (...), które oparło swe zarzuty na treści art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz art. 28 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień Starosty Bielskiego i Wojewody Śląskiego z dnia (...) lutego 2018 r. oraz uznanie Stowarzyszenia (...) z siedzibą w M. stroną w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach oddalił skargę.

Przywołując treść art. 28 ust. 1-4 tej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu, stwierdził, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał, że zasadą jest wyłączenie udział organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć. Katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 972/16).

Powołując treść art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie Sąd wskazał, że Stowarzyszenie (...) brało udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Wójta Gminy Jasienica z (...) listopada 2016 r., znak: (...) i decyzja SKO w Bielsku-Białej z (...) lutego 2017 r., znak: (...)). Z treści tych decyzji nie wynika konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na obecnym etapie sprawy. O ponowną ocenę, jak ustalono, nie wystąpił również Inwestor. Organ, prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie stwierdził nadto, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej. Wyraźnie to zaznaczono w postanowieniu Starosty.

Zatem postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Sąd dodał, że we wniosku Stowarzyszenia z dnia 25 maja 2017 r. oparto potrzebę uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego na facie, że Stowarzyszenie posiadło wiedzę, iż obydwie decyzje środowiskowe zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Te ewentualne naruszenia, co najwyżej mogą być przedmiotem analiz w ramach kontroli decyzji środowiskowych, a nie pozwolenia na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, art. 28 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 31 § 1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło (...) w M. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. i w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych, tj. stwierdzenia, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, hali magazynowo-produkcyjno-logistycznej wraz z zapleczem biurowo socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą na terenie Gminy Jasienica w M. na dz. o nr ewid.: A/4; A/1; C/2; B/3; B/6; B/5 i A/3, nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) z dnia (...) listopada 2016 r. oraz, że nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co wg organu jest równoznaczne z zaliczeniem postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, do postępowania nie wymagającego udziału społeczeństwa.

2. art. 234 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organ zaniechał rozpatrzenia wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, złożonego ustnie przez przedstawiciela stowarzyszenia, podczas spotkania gabinetowego w Starostwie Powiatowym w Bielsku Białej, w ramach instytucji skarg i wniosków w dniu 29 czerwca 2017 r.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 34 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 20,1. pkt 1c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uchylenie się od wypełnienia wymagania ustawowego, podania informacji o obszarze oddziaływania obiektu i poprawnym wyznaczeniu kręgu stron.

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie; udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skardze kasacyjnej: "u.u.i.ś.").

3. art. 88 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że we wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; jako podstawę do odmowy uczestnictwa stowarzyszenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

4. art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. w związku z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia "(...)" do udziału w postępowaniu wydania pozwolenia na budowę na prawach strony.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Stowarzyszenie "(...)", które wniosło skargę kasacyjną, zrzekło się rozprawy. Pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 234 pkt 1 k.p.a. Jak odnotowuje w opisie naruszenia wnoszące kasację Stowarzyszenie, spotkanie gabinetowe w Starostwie Powiatowym odbyło się w ramach instytucji skarg i wniosków. Nie ma więc mowy o omyłkowym powołaniu się na naruszenie art. 234 pkt 1 k.p.a. Tymczasem jest to przepis co prawda zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale niestanowiący unormowania z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego. Przepis ten, jako regulacja z "Działu VIII k.p.a. Skargi wnioski", nie był stosowany w postępowaniu o pozwolenie na budowę, do którego Stowarzyszenie chciało przystąpić i w ramach którego zostało wydane zaskarżone postanowienie.

Materialną podstawę rozstrzygania stanowiły przepisy art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane"). Przed odniesieniem się do drugiego zarzutu procesowego oraz zarzutów materialnych warto zauważyć, że był to stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443).

W związku z tym od razu można stwierdzić, że nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. skreślono zdanie drugie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego do udziału organizacji w postępowaniach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: "u.u.i.ś.". Zmiana ta ograniczyła możliwość udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach, o których mowa w art. 28 ust. 4, wprowadzając wymóg, by za ich dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach, o których mowa w art. 28 ust. 4, nie miał już zastosowania art. 44 u.u.i.ś., ale art. 31 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.) - patrz: Anna Ostrowska (w:) "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 26 do art. 28.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, według których, we wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie jest także skuteczny zarzut podobnej treści, sformułowany w aspekcie materialnym, tj. naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.

Prawidłowość stanowiska organu w podniesionej materii, w zależności od treści postanowienia, może zostać zakwestionowana bądź w zażaleniu na postanowienie wydawane na podstawie art. 88 ust. 3 u.u.i.ś. bądź w odwołaniu od decyzji pozwoleniu na budowę, a nie w zażaleniu na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2020, pkt 7 do art. 88).

Również zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego nie podlega rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Są to okoliczności z zakresu legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zauważyć można, że na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw do art. 28 Prawa budowlanego dodano ust. 3a w brzmieniu: "Do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 i 784).". Przepis ten wszedł w życie z dniem 15 maja 2021 r. Jest oczywiste, że nowela ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywało unormowanie obszernie i wyczerpująco przedstawione przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie zachodziła żadna z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., w tym także okoliczność określona w art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to nie zachodziła przesłanka hipotezy z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wyłączająca zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1248/15; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 432/17; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt Ii OSK 692/18; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1951/17).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.