II OSK 370/16, Objęcie umowy zamiany nieruchomości pojęciem „zbycia nieruchomości” w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2404293

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r. II OSK 370/16 Objęcie umowy zamiany nieruchomości pojęciem „zbycia nieruchomości” w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Mirosław Gdesz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) 2015 r. znak (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 października 2015 r. sygn. II SA/Kr 1191/15 oddalił skargę J. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z (...) 2015 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta (...) z (...) 2015 r. nr (...) o ustaleniu w stosunku do skarżącego jako zbywcy części nieruchomości gruntowej położonej w (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), jedn. ewid. (...), oraz udziału wynoszącego 10/12 części w części nieruchomości gruntowej położonej w (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...).(...), jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 13 385,50 zł.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, W skardze kasacyjnej zarzucono:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a)

art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej upzp), poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu, dokonana przez organy obu instancji, polegająca na przyjęciu, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania umowa zamiany, zawarta 25 listopada 2009 r. jako umowa wzajemna (przewidująca stosowny ekwiwalent) mieści się w pojęciu "zbycie nieruchomości", co stanowi przesłankę do ustalenia wobec skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podczas gdy nie każda zamiana nieruchomości stanowi zbycie w rozumieniu powołanego przepisu. Formalnie nieruchomości będące przedmiotem zamiany, tj. działka nr (...) stały się przedmiotem obrotu, gdyż doszło do zmiany ich właściciela, nie można jednak mówić o jakimkolwiek przysporzeniu majątkowym po stronie tych właścicieli. Zamienione nieruchomości podlegają temu samemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego obszaru (...), w którym przewidziano dla nich to samo przeznaczenie, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie, a ich powierzchnia jest zbliżona;

b)

art. 36 ust. 4 upzp poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu, dokonana przez organy obu instancji, polegając na przyjęciu, że dla określenia wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem umowy zamiany z 25 listopada 2009 r., należy przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru (...), tj. z dnia 6 lutego 2006 r. Podczas gdy przedmiotem umowy zamiany była działka nr (...) i udział wynoszący 10/12 części działki nr (...), obie nieruchomości zostały wydzielone geodezyjnie po wejściu w życie powołanego planu miejscowego z działki nr (...). Z chwilą zamiany ich przez skarżącego, działki te stały się odrębnymi nieruchomościami, o odmiennych cechach rynkowych, tj. położenie, powierzchnia, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, możliwość zagospodarowania i kształt. Brak przesłanek by przyjąć, iż przedmiotem wyceny może być nieruchomość istniejąca w dniu wejścia w życie planu miejscowego, szczególnie w sytuacji, kiedy nie została ona zbyta w całości. Jest to bowiem inna nieruchomość niż ta której wzrost wartości jest oceniany w niniejszej sprawie i której zamiana stała się podstawą do naliczenia opłaty planistycznej.

2)

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a)

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1136; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: k.p.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki ustalenia wobec skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego;

- względnie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że z art. 135 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji i decyzja organu II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej, w konsekwencji zaś nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego, a mianowicie

- art. 7 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organy I i II instancji czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. nie zbadanie, czy w następstwie zawarcia umowy zamiany nastąpiło powiększenie majątku po którejś ze stron umowy, w stosunku do stanu sprzed zawarcia umowy, będące wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem zamiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. Biegły dokonał wyceny nieruchomości po podziale (działka nr (...) i udział wynoszący 10/12 części działki nr (...)), na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości nie będących nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych;

- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że każdy podział geodezyjny nieruchomości powoduje wzrost jej wartości, a w konsekwencji zaniechanie przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy fakt wyodrębnienia działki nr (...) i działki nr (...), z istniejącej w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr (...), faktycznie skutkował wzrostem wartości wycenianych nieruchomości;

- art. 80 k.p.a., poprzez uznanie za wiarygodny dowód w niniejszej sprawie operatu szacunkowego z dnia 3 listopada 2014 r.; sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego Ł. G., w zakresie w jakim dotyczy on wyceny działki nr (...). Biegły ustalił wartość rynkową prawa własności tej nieruchomości, pomijając fakt, iż jest ona przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, podczas gdy struktura współwłaścicielska działki ma wpływ na jej wartość.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.

Całkowicie niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów stanowiących podstawę ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego (tzw. ulepszenie planistyczne).

Pierwszy z zarzutów dotyczący błędnej kwalifikacji umowy zamiany jako "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 upzp, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 36 ust. 4 upzp. W świetle tego przepisu wzrost wartości nieruchomości wskutek wejścia w życie planu miejscowego albo jego zmiany oraz zbycie nieruchomości przez właściciela (użytkownik wieczystego) stanowią wyłączne przesłanki do ustalenia omawianej opłaty.

Istotą instytucji tzw. ulepszenia planistycznego jest przejęcie przez gminę części przysporzenia jakie otrzymał właściciel nieruchomości wskutek uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. Mechanizm ten ma z założenia uniemożliwić spekulowanie nieruchomościami przez właścicieli a z drugiej strony zapewnić gminie środki na realizację polityki przestrzennej wywołane jej decyzjami planistycznymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 upzp tak stosując wykładnie gramatyczną jak i historyczną tego przepisu i prawidłowo zinterpretował treść pojęcia "zbycie nieruchomości". W szczególności należy podkreślić, że obecne brzmienie art. 36 ust. 4 upzp jest efektem zmiany dokonanej przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Uprzednio przepis ten stanowił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nowelizacja, o której mowa, weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. i we wskazanym przepisie słowo "sprzedaż" zastąpiono terminem "zbycie". Nie ulega też wątpliwości, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowała tego pojęcia (zbycia). Niemniej jednak legalna definicja "zbycia nieruchomości" wprowadzona została tą samą nowelizacją do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b), poprzez dodanie w art. 4 punktu 3b w następującym brzmieniu: "zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Zmiany dokonane w obu ustawach (upzp oraz ugn) tym samym aktem prawnym pozwalają na przyjęcie, że na gruncie art. 36 ust. 4 u.g.n. definicja ta może mieć pełne zastosowanie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2502/15).

Użyty w art. 36 ust. 4 upzp termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości, z wyłączeniem przypadku objętego przepisem art. 36 ust. 4a tej ustawy oraz przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. II OPS 3/09.

Umowa zamiany nieruchomości jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza w sposób oczywisty mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 upzpz. Bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Różnica z umową sprzedaży jest tylko taka, że zamiast pieniędzy właściciel otrzymuje inną nieruchomość. Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia art. 36 ust. 4 upzpz prowadziłaby do podważenia sensu całego mechanizmu ulepszenia planistycznego i traktowaniu w sensie ekonomicznym odmiennie skutków umowy sprzedaży od umowy zamiany. Dlatego też zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest całkowicie niezasadny. Omawiana opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1316/07,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15).

W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty w świetle art. 36 ust. 4 upzpz prawidłowo był stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego tj. z 6 lutego 2006 r., a w tej dacie działki nr (...) i nr (...) jeszcze nie istniały.

W świetle powyższego niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarżący wiąże bowiem te zarzuty z zarzutami naruszenia prawa materialnego, które są całkowicie nieusprawiedliwione. Kwestia braku uwzględnienia nowej struktury działek ewidencyjnych oraz niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nie zbadanie, czy w następstwie zawarcia umowy zamiany nastąpiło powiększenie majątku po którejś ze stron umowy i nie umorzenie postępwoania, jest właśnie konsekwencją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. upzp.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.