Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987216

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 października 2015 r.
II OSK 339/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.).

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Sławomir Wojciechowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 973/13 w sprawie ze skargi E. K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia oraz zmiany decyzji ostatecznej

I.

uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a nadto poprzedzającą ją decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) stycznia 2013 r. nr (...);

II.

zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. K. i E. K. solidarnie kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 973/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia (...) lutego 2013 r., znak: (...), w przedmiocie odmowy uchylenia oraz zmiany decyzji ostatecznej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał E. K. dokonanie rozbiórki szamba na nieczystości ciekłe, znajdującego się na działce nr (...) w W. przy ul. (...).(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", ostateczną decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., znak: (...), utrzymał w mocy ww. decyzję rozbiórkową. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 250/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oddalił skargę E. K. na powyższą decyzję WINB.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. W. K., M. K., D. P. oraz J. K., podający się za współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowany jest samowolnie zrealizowany zbiornik na nieczystości ciekłe, wnieśli o "ponowne rozpatrzenie sprawy" zakończonej ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki, wskazując, że ich matka K. K. (współwłaścicielka działki nr (...), na której znajduje się przedmiotowe szambo) zmarła w sierpniu 2007 r. oraz, że są gotowi zalegalizować to szambo. Swoje żądanie wnioskodawcy potwierdzili w piśmie z dnia 24 czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., znak: (...),(...) WINB, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. GINB decyzją z dnia (...) października 2009 r., znak: (...), uchylił ww. decyzję WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia przez WINB charakteru wniesionego podania z dnia 17 kwietnia 2009 r.

(...) WINB, celem realizacji wskazań zawartych w ww. decyzji GINB z (...) października 2009 r., wystosował do wnioskodawców wezwania z 19 lutego i 16 lipca 2010 r. celem sprecyzowania, czy przedmiotowy wniosek obejmuje żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy też zmiany w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi wnioskodawcy w pismach z dnia 3 i 18 sierpnia 2010 r. wskazali, że celem ich wniosku była możliwość zalegalizowania przedmiotowego szamba, dlatego wydaje im się, że właściwym sposobem realizacji tego celu będzie tryb z art. 154 k.p.a.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., znak: (...),(...) WINB odmówił uchylenia oraz zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. własnej ostatecznej decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. o nakazie rozbiórki. GINB decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. uchylił w całości decyzję (...) WINB z dnia (...) grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na niewyjaśnienie przez tenże organ, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny do zgłoszenia wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji (...) WINB z dnia (...) stycznia 2008 r.

W związku z ww. decyzją GINB, (...) WINB ustalił istnienie interesu prawnego wnioskodawców jako spadkobierców K. K.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., znak: (...),(...) WINB, na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił uchylenia oraz zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. o nakazie rozbiórki.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W. K., M. K., D. P., J. K., podnosząc m.in. okoliczności związane z pominięciem najpierw ich matki, a później ich samych jako sbadkobierców w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki oraz to, że składając wniosek kierowali się chęcią legalizacji przedmiotowego szamba.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia (...) stycznia 2013 r. o odmowie uchylenia oraz zmiany ostatecznej decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje o nakazie rozbiórki, jako decyzje związane. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i kwestii, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K. i E. K.

W. K. wskazał w skardze, że podstawą uzasadniającą ich wniosek było nieuzasadnione i bezprawne pominięcie przez organ jego matki jako współwłaścicielki działki. Podkreślił, że czuje się (wraz z rodzeństwem - uczestnikami postępowania) oszukani i pokrzywdzeni przez organy nadzoru budowlanego.

E. K. w złożonej skardze podkreślił, że poprzedni zbiornik na nieczystości został uszkodzony, zniszczony szkodami górniczymi. Zmuszony był w związku z tym wybudować nowy zbiornik na nieczystości, a jego obecna lokalizacja podnosi estetykę zagospodarowania i jest w bezpiecznej odległości od fundamentów domu, czego nie można było powiedzieć o poprzednim zbiorniku. Budowa została przeprowadzona przez specjalistyczna firmę.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 973/13, oddalając skargę wskazał, że z uwagi na charakter decyzji o nakazie rozbiórki nie może być ona uchylana lub zmieniana w trybie art. 154 k.p.a. Sąd w tym zakresie wsparł się ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2004 r., II SA/Gl 261/07; wyrok NSA z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 779/05; wyrok NSA z 25 maja 2006 r., II OSK 862/05; wyrok WSA w Warszawie z 4 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1988/11). W konsekwencji Sąd przyjął, że decyzja nakazująca rozbiórkę bez względu na to czy na mocy jej postanowień któraś ze stron nabyła prawo czy też nie - nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. W ocenie Sądu ma rację organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Dlatego zarzuty skargi wskazujące na to, że za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia słuszny interes strony nie mogą się ostać. Ponadto Sąd stwierdził, że nie można również skutecznie zarzucić organom administracji wydania decyzji z naruszeniem zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania organ pismem z dnia 19 lutego 2010 r. wezwał wnioskodawców do skonkretyzowania wniosku wskazując jednocześnie wszystkie możliwe tryby postępowań nadzwyczajnych w stosunku do ostatecznych decyzji wraz z przytoczeniem treści przepisów prawnych. Wnioskodawcy skonkretyzowali wniosek jako żądanie zmiany lub uchylenia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. K. i W. K., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organu nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji, gdy ocena ta była wadliwa. Zarzut ten odnosi się przy tym do błędnej, zdaniem skarżących, konkluzji organów administracji, jakoby mieli oni wyrazić niebudzącą wątpliwości wolę rozpoznawania sprawy w trybie art. 154 k.p.a., a nie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji obowiązków organów administracji publicznej wynikających z zawartych w powołanych normach prawa procesowego zasad ogólnych pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz informowania; w uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że z treści art. 9 k.p.a. odniesionej do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy można wywieść prawny obowiązek organów nadzoru budowlanego poinformowania skarżących o tym, że zastosowanie trybu określonego w art. 154 k.p.a. w istocie pozbawi ich prawnej możliwości wznowienia postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął, że skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skonkretyzowali swoje żądanie w sytuacji, gdy - co omówiono w uzasadnieniu zarzutów poprzedzających - nie sposób uznać treść oświadczenia zawartego w skierowanym do (...) WINB piśmie z 18 marca 2010 r. za przejaw woli sprecyzowanej w stopniu dostatecznym.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 973/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną E. K. z tego względu, że ten skarżący wniósł bezskutecznie skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 października 2013 r., gdyż nie poprzedził tej czynności stosownym wnioskiem o sporządzenie i doręczenie mu uzasadnienia orzeczenia. Postanowienie to z uwagi na niewniesienie środka zaskarżenia stało się prawomocne.

Z tego względu rozpoznaniu podlega skarga kasacyjna jako wniesiona tylko przez W. K.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a., a odnoszące się do ustalenia przez organ administracyjny treści żądania zawartego we wniosku W. K., M. K., D. P. oraz J. K. z dnia 17 kwietnia 2009 r. dotyczącego decyzji o nakazie rozbiórki. Z uwagi na charakter problemu prawnego jaki zaistniał w związku ze wskazanymi powyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. merytoryczną oceną treści żądania, zarzuty te mają bardziej wymiar materialnoprawny niż formalnoprawny. Natomiast nie można się dopatrzeć się aby zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy do merytorycznej oceny sprawy, lecz określa z punktu widzenia procedury sądowoadministracyjnej wymogi jakie powinien spełniać wyrok sądu administracyjnego (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Ten zaś zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym ocenę merytoryczną (wyjaśnienie), która stała się źródłem rozstrzygnięcia Sądu I instancji, tj. że wnioskodawcy wskazali w odpowiedzi na wezwanie tryb postępowania z art. 154 k.p.a., a w tym trybie nie może zostać uchylona lub zmieniona decyzja o nakazie rozbiórki. W tym zakresie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji powołały się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dlatego zasugerowanie w wezwaniu przez organ I instancji tego, że jednym z możliwych trybów w jakim może być rozpoznany wniosek z 17 kwietnia 2009 r. w zasadzie mogło wprowadzać wnioskodawców w błąd co do skuteczności wyboru przez nich trybu z art. 154 k.p.a., jako potencjalnie mogącego doprowadzić do wzruszenia decyzji o nakazie rozbiórki. Jeżeli organ zdecydował się na wskazanie tego trybu postępowania to powinien także poinformować, że tryb z art. 154, ale też z art. 155 k.p.a. w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i stosowanej w jego wyniku praktyki przez organy administracyjne nie może prowadzić do wzruszenia decyzji o nakazie rozbiórki. Strona skarżąca kasacyjnie ma zatem rację, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego, tj. zasady budowania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

A zatem już z treści samego wniosku wynikało, że dotyczy on decyzji, która nie może być wzruszona w trybie art. 154 k.p.a. Ponadto wnioskodawcy wyraźnie wskazali we wniosku, ale też i w innych pismach procesowych kierowanych do organów administracyjnych, że nakaz rozbiórki zapadł z pominięciem okoliczności, że w sierpniu 2007 r. zmarł jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nr (...), na której znajduje się szambo, tj. ich matka - K. K., oraz to, że przedmiotowy wniosek został złożony celem dokonania legalizacji szamba. Z akt sprawy wynika zaś, że przed wydaniem nakazu rozbiórki organ dysponował dokumentem, którego treść wskazywała, że K. K. jest współwłaścicielem nieruchomości. Oznacza to, że nakaz rozbiórki zapadł w sytuacji gdy w postępowaniu nie brała udziału K. K., a kiedy zmarła nakaz rozbiórki zapadł z pominięciem jej następców prawnych. Jest to zatem przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która może prowadzić do wzruszenia decyzji rozbiórkowej i potencjalnie umożliwić przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, na co właśnie wskazywali wnioskodawcy. W okolicznościach tej sprawy, kierując się ww. zasadami k.p.a., niecelowe było wskazywanie przez organ w wezwaniu trybu z art. 154 k.p.a., co mogło błędnie sugerować wnioskodawcom możliwość pozytywnego załatwienia sprawy.

Z tych też względów skargi W. K. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r., znak: (...), podlegają uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy nie można było bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja (...) WINB z dnia (...) stycznia 2013 r., znak: (...), odpowiadają prawu w związku z oceną treści wniosku z dnia 17 kwietnia 2009 r. Skoro wyrok Sąd I instancji opierał się na takim wadliwym stanowisku, który wynikał z błędnego zastosowania przepisów prawa, w sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanie mógł znaleźć art. 188 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne obowiązane będą wziąć pod uwagę powyższą ocenę i prawidłowo wezwać wnioskodawców do wskazania treści żądania zawartego we wniosku z dnia 17 kwietnia 2009 r., a jeżeli zostanie wskazany tryb wznowieniowy to ustalić czy wniosek ten został wniesiony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.