Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987215

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 października 2015 r.
II OSK 336/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski.

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 319/13 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 319/13, oddalił skargę R. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2013 r., nr (...) w przedmiocie robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

W piśmie z 6 października 2010 r. R. W., Z. M., I. K. i M. K., złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., wniosek o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr (...) przy ul. (...) w G., ze względu na realizację inwestycji, zdaniem wnioskodawców, z naruszeniem treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) z uwagi na wygrodzenie przez inwestora działki sąsiedniej nr (...) oraz wykonanie ogrodzenia placu budowy na części ulicy (...), powodując jej zawężenie.

Organ ustalił, że decyzją z 3 marca 2009 r. Prezydent Miasta G. i zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - "I." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr (...) przy ul. (...) w G. Decyzja, mocą decyzji z dnia (...) kwietnia 2010 r. - została przeniesiona na rzecz "S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) listopada 2010 r. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku. W wyniku odwołania wnioskodawców, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na wydanie decyzji bez przeprowadzenia kontroli budowy.

W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...) lutego 2011 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku stwierdzając, iż żaden z zarzutów wnioskodawców nie został potwierdzony. W tej sytuacji, z uwagi na brak przesłanek opisanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia (...) marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), uchylił ww. decyzję z dnia (...) marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zwracając uwagę m.in. na brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, brak powiadomienia stron postępowania o terminie oględzin i przekazania stronom postępowania protokołu z przeprowadzonych oględzin w celu zapoznania się z ustaleniami, brak odniesienia się do zarzutu wnioskodawców, iż roboty budowlane prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska.

Orzekając ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił krąg stron postępowania oraz zawiadomił je o planowanej na dzień 23 sierpnia 2011 r. kontroli budowy. Podczas oględzin organ nie stwierdził, aby na działce nr (...) znajdowały się kontenery. Ustalono natomiast, że na działce nr (...) wykonano prowizoryczny dojazd na plac budowy z płyt betonowych, a ogrodzenie placu budowy od strony działki nr (...) przesunięte jest w stosunku do granicy o ok. 3,5 m, w związku z czym plac budowy poszerzony został w stosunku do granic własności inwestora o pas ziemi około 3,5 m na działce nr (...). Jak ustalił jednak organ, właścicielem działki nr (...) nie są wnioskodawcy, lecz Skarb Państwa, który reprezentuje Prezydent Miasta G.

Jak dalej napisał organ I instancji, po raz kolejny dokonano analizy wygrodzenia części działki stanowiącej ul. (...) stwierdzając, że wygrodzenie placu budowy wykonano w granicach własności inwestora. Część ul. (...), na której wykonano ogrodzenie placu budowy, znajduje się na działce nr (...) należącej do inwestora. Wygrodzenie części ulicy, zlokalizowanej częściowo na terenie nie należącym do inwestora, jest stanem przejściowym. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje docelowo pozostawienie bez zmian istniejącego układu ulicy oraz wykonanie zaprojektowanych chodników, skarp i wjazdu do garażu, gdzie niezbędnym elementem jest wygrodzenie tej części placu budowy. W newralgicznych miejscach zawężonej czasowo jezdni zamontowano, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, lustra drogowe. Czasowe wygrodzenie części ulicy w pewnym stopniu utrudniło komunikację w tym rejonie, natomiast nie powoduje to bezpośredniego zagrożenia dla ludzi bądź mienia.

Podczas kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2011 r. nie stwierdzono realizacji inwestycji niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Następnie, cytując art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB doszedł do przekonania, że nie została spełniona żadna z okoliczności, wymienionych w tym przepisie, uzasadniających wstrzymanie wykonywanych robót budowlanych.

W ustalonych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2011 r. ponownie odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją spornego budynku.

Po rozpoznaniu odwołania, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. W., wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 89/12, uchylił decyzję organu drugiej instancji z dnia (...) grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z (...) października 2011 r.

Sąd I instancji stwierdził, że poczynione przez oba organy ustalenia nie budzą wątpliwości i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, dlatego Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Zdaniem Sądu, zebrane dowody wskazują na prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd przesądził też, że zarzucane w skardze naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej jako: "u.d.p.") nie jest zasadne, w sytuacji braku zastrzeżeń zarządcy drogi w kwestii bezpieczeństwa na ul. (...) oraz w związku z usytuowaniem w porozumieniu z zarządcą drogi luster drogowych. Sąd również wskazał, że warunki uzgodnienia z zarządcą drogi stanowią załączniki do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena organu, że niewątpliwe utrudnienia w komunikacji na spornym odcinku drogi (ul. (...)), nie oznacza bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia.

Uchylenie przez sąd wydanych w sprawie decyzji nastąpiło na skutek uwzględnienia z urzędu kwestii wadliwości proceduralnej decyzji o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych bowiem - jak stwierdził Sąd - organ nadzoru budowlanego działając w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych, lecz winien - stwierdzając brak przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego - wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonując tym samym oceny odnośnie braku istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Będąc związanym powyższymi wytycznymi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. wydał w dniu (...) listopada 2012 r. decyzję o braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją spornego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. W., Z. M., M. K. oraz I. K., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych w odniesieniu do czasowego wygrodzenia części ul. (...), a także rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 12, 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 36, 39 ust. 1 i 40 u.d.p. przez ich niezastosowanie. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia (...) marca 2013 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor w dniu 16 stycznia 2012 r. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po przeprowadzeniu w dniu 7 lutego 2012 r. obowiązkowej kontroli budowy obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu (...) marca 2012 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Z treści protokołu kontroli obowiązkowej oraz z oświadczenia kierownika budowy wynika, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2012 r., organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest prawidłowa. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że zostały one omówione w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazał, że w jego ocenie, inwestor dokonał wszelkich starań, aby inwestycja prowadzona była w sposób zgodny z przepisami oraz bezpieczeństwem ludzi i mienia, na co zwrócił uwagę również WSA w Gdańsku.

W skardze na powyższą decyzję R. W. wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, wyrażające się w nietrafnym przyjęciu, że czasowe wygrodzenie części ul. (...) w pewnym stopniu utrudniło komunikację w tym rejonie, natomiast nie spowodowało bezpośredniego zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Ponadto - zdaniem autora skargi - w sprawie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób wprost sprzeczny z dyrektywą szybkości postępowania, co - w jego trakcie - pozwoliło inwestorowi na zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, co z powodu opieszałości organu w kontroli budowy i wydawaniu decyzji, czyni wniosek bezprzedmiotowym. Naruszono także przepis art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pominięcie przy rozpatrzeniu sprawy zaoferowanych przez skarżącego organowi pierwszej instancji fotografii terenu budowy oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie, co stanowiło oczywistą konsekwencję powyższych uchybień. W sprawie naruszony został także przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 u.d.p., przez ich niezastosowanie, co organ pierwszej instancji powinien był uczynić skoro w jednoznaczny sposób stwierdził, że część działki gruntu nr (...) i część placu budowy, a przede wszystkim ogrodzenie terenu inwestycji, znajduje się w paśmie jezdni ul. Huzarów stanowiącej drogę gminną, co w oczywisty sposób stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, uniemożliwiając choćby dojazd karetek pogotowia i wozów strażackich.

Zdaniem skarżącego pominięcie przez organ przy ocenie materiału dowodowego fotografii terenu budowy nie upoważnia do twierdzenia, że organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ drugiej instancji nie dostrzegł w tym zakresie żadnych nieprawidłowości, podczas gdy z tych zignorowanych dowodów jednoznacznie wynikało, że grodząc teren budowy, inwestor zajął teren nie tylko swej działki, ale i część jezdni ul. (...), skutkiem czego droga ta doznała zwężenia powodującego niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, niebezpieczeństwo dla stron i ich mienia.

Następnie skarżący argumentował, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Takim zaś przedmiotem niewątpliwie było ogrodzenie terenu budowy prowadzonej na działce nr ewid. (...). W ocenie skarżącego, istota cytowanego przepisu polega na zapewnieniu zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalając na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Odstępstwo jest możliwe tylko gdy dotyczy szczególnie uzasadnionych przypadków oraz może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, które jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie żadna tego typu decyzja nie była wydana, a ponadto nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek do jej wydania. Rozważenie wszystkich okoliczności sprawy w pełni uzasadnia twierdzenie, że ogrodzenie terenu inwestycji w paśmie jezdni ul. (...), stanowiącej drogę gminną, w oczywisty sposób stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Reasumując, skarżący stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ prowadziły postępowanie w sposób, który zniszczył zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Opieszałość organów (zwłaszcza w pierwszej instancji) umożliwiła inwestorowi zakończenie budowy, prowadzonej w sposób z prawem niezgodny. Pomimo faktu, że zarzuty zgłaszane przez uczestników postępowania już przed organem pierwszej instancji okazywały się trafne, to poprzez długi czas trwania postępowania, kolejno dezaktualizowały się one i w rezultacie doprowadziły do sanowania stanu niezgodnego z prawem. Okoliczność ta nie może jednak przesłonić tego, że przez przedłużające się ponad miarę postępowanie doszło w sprawie do naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1-3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu kontestowanej decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. W. W ocenie Sądu, kontrolującego postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji z dnia (...) marca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) listopada 2012 r., a prowadzone po wydaniu wyroku z 13 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Gd 89/12, organy obu instancji tym razem w sposób prawidłowy zastosowały normę art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przyjmując ocenę prawną oraz wskazania zawarte w przywołanym wyroku, w szczególności zaś zweryfikowały sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, który został zakwestionowany przez sąd. O dopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., świadczy - zdaniem Sądu I instancji - przywołanie w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia tych wskazań i ocen. Organy obu instancji, odwołując się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku stwierdziły, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Sąd w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku w sposób jednoznaczny przesądził o nietrafności zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 i 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 u.d.p., poprzez zaakceptowanie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia na skutek zajęcia części gruntu działki nr (...) i niewłaściwe ogrodzenie placu budowy przez inwestora. W zakresie oceny tych zarzutów Sąd, jak i organy administracji uznały, że pozostają związani stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 13 czerwca 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. W. wskazując na naruszenie:

1.

prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez błędne uznanie, że częściowe i czasowe wygrodzenie pasa drogowego na ul. (...) nie mogło spowodować bezpośredniego zagrożenia ludzi bądź mienia, w związku z brakiem zastrzeżeń zarządcy drogi (a także montażem luster drogowych), podczas gdy z dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącego wynika, że ww. wygrodzenie powodowało znaczne trudności w poruszaniu się samochodów osobowych i pieszych w ciągu ulicy i mogło sprowadzać bezpośrednie zagrożenie na życie i mienie użytkowników tejże ulicy,

2.

prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że związanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 89/12) rozciąga się także na ocenę stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało brakiem inicjatywy organu w rzetelnym wyjaśnieniu sprawy, co z kolei pociąga za sobą naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracyjne właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo oceniły zebrany materiał. Organy i Sąd I instancji ograniczyły się wyłącznie do powtórzenia poglądu wskazanego w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. Organy nie skorzystały z możliwości ponownej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez skarżącego.

Następnie skarżący z treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wywiódł, że organ nadzoru budowlanego może, w określonych przypadkach, wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jedną z przesłanek wydania takiego postanowienia jest stwierdzenie faktu, że roboty są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Warunkiem koniecznym do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o cytowany przepis jest możliwość wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a nie wystąpienie takiego zagrożenia. Postanowienie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych ma charakter prewencyjny, ma udaremnić wystąpienie takiego zdarzenia. W żadnym wypadku postanowienie to nie ma charakteru następczego, zatem nie wydaje się go w wyniku wystąpienia stanu zagrożenia. W związku z tym strona stwierdziła, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji dopuściły się naruszenia przepisów, ponieważ skupiły swoją uwagę na sprawdzeniu czy doszło do sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, gdy tymczasem należało zbadać czy do takiej sytuacji mogło dojść, o czym mogła świadczyć konieczność zainstalowania luster drogowych.

Ponadto, w ocenie skarżącego zgodnie z wykładnią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania sądu nie dotyczą ustaleń stanu faktycznego, w związku z czym nawet jeśli Sąd I instancji zgodził się z organem co do oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego stanowisko to nie wiąże ani organu ani sądu. Ocena ta może ulec zmianie i w przedmiotowej sprawie powinna ulec zmianie, po właściwym przeprowadzeniu postępowania. Dodatkowo skarżący wskazał, że o ile ocena prawna i wskazania sądu wiążą organ administracyjny co do ram prowadzenia postępowania, o tyle organ posiada swobodę w ich granicach. Oznacza to, że sąd może wskazać organowi np. jakie ustalenia należy jeszcze poczynić lub jakie aspekty wyjaśnić, jednakże to organ podejmuje decyzję jakie środki w tym celu ma użyć (np. jakie środki dowodowe wykorzystać). To organ przeprowadzając ponownie postępowanie ocenia zebrany i uzupełniony materiał dowodowy. Jeżeli z uzupełnionego materiału dowodowego wynika istotna zmiana stanu faktycznego, to organ będzie musiał wydać decyzję inną niż wskazywałoby na to stanowisko wyrażone przez sąd. W związku z tym skarżący uznał, że zarówno organy, jak i sąd nie są związane oceną stanu faktycznego wyrażoną przez sąd w orzeczeniu, ponieważ prowadziłoby to do ogromnych nadużyć i niesprawiedliwości w przypadku ujawnienia się nowych dowodów i okoliczności.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przy czym, przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić wyraźnie wypada, iż ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Jeżeli zatem strona z taką oceną prawną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnych postępowaniach, w których się pojawia nie może być ona, co do zasady, ponownie badana (por.: wyroki NSA: z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt: I FSK 1596/12 i z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt: I FSK 62/12; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 5 wydanie. Warszawa 2013, str. 467 - 469 i 522 - 524 oraz W. Trybka: Istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego, nr 2/2014). Innymi słowy, gdy określona kwestia zostanie w sposób wiążący określona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, przepis art. 153 p.p.s.a. wyłącza możliwość jej ustalania i oceny po raz kolejny w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Jeżeli strona ze środka odwoławczego nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu jak i innych organów, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w sprawie (por.: wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt: I OSK 1241/10 i z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt: I FSK 1016/13; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Matusiak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt: II FSK 940/08, GSP-Prz. Orz. 2013/2/25). Wyrażenie przez sąd w prawomocnym wyroku uchylającym kwestionowaną decyzję oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania determinuje także zakres sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy.

W przywoływanym wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r., który nie był przez R. W. kontestowany, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organów, iż roboty budowlane związane z realizacją spornej inwestycji prowadzone są zgodnie z warunkami i ustaleniami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie WSA, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a wnioski wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszały zasady oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do kwestii podnoszonej także w treści skargi kasacyjnej, czyli zagadnienia ogrodzenia placu budowy w związku z realizacją robót budowlanych, WSA wskazał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., bowiem zarządca drogi nie miał zastrzeżeń wobec bezpieczeństwa na ulicy oraz w związku z usytuowaniem w porozumieniu z zarządcą drogi luster drogowych. Kwestia bezumownego korzystania z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa - jak uznał Sąd I instancji w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. - pozostaje poza kontrolą i oceną organów nadzoru budowlanego, które nie są uprawnione do rozstrzygania spraw własności.

Trafnie zatem Sąd I instancji w treści kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku zauważył - odwołując się do omówionego wyżej związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. - że powyższe kwestie zostały przesądzone. Z tych również powodów, zawarty w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który doprowadzić miał - zdaniem autora skargi kasacyjnej - do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., jest pozbawiony podstaw. Dostrzec wypada, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r. nie był przedmiotem skargi kasacyjnej, zatem uzyskał przymiot prawomocności. Konsekwencją tego jest okoliczność, iż tymże wyrokiem związane były organy administracji oraz sąd administracyjny.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał na naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że częściowe i czasowe wygrodzenie pasa drogowego nie mogło spowodować bezpośredniego zagrożenia ludzi lub mienia.

Odnosząc się do wskazanego zarzutu ponownie sięgnąć wypada do treści przywołanego już wcześniej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., w którym Sąd wypowiedział się w kwestii zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. uznając, iż okoliczności sprawy nie pozwalają na stwierdzenie takowego naruszenia. Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu stanowi zatem próbę podjęcia polemiki z treścią prawomocnego wyroku sądu, który zachował moc wiążącą stosownie do art. 153 p.p.s.a.

W świetle powyższych uwag zarzuty, tak naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, są pozbawione podstaw.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.