II OSK 3309/17, Zakres kognicji sądów administracyjnych. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2750028

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r. II OSK 3309/17 Zakres kognicji sądów administracyjnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 436/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 436/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę M. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z (...) lutego 2017 r., znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).02.2017 r. - znak: (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).12.2016 - znak: (...) o nakazaniu rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewidencyjny (...) w miejscowości S., gmina J., a także o zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z:

1) artykułem 145 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisu i wywiedzenie nieuprawnionego i nieuzasadnionego twierdzenia, że:

a) do przedmiotowego budynku mimo, że został wybudowany na podstawie decyzji w 1993 r. mają zastosowanie przepisy później obowiązujące, a także, że w myśl przepisów ustawy obowiązujących po 1994 r. mam obowiązek rozbiórki obiektu spełniającego wszystkie wymogi techniczne przewidziane dla budowy w decyzji pozwolenie na budowę,

b) brak należytej i wyczerpującej analizy decyzji wydanej w sprawie, w zakresie w jakim odnosi się ona do nieprawidłowości i pomija istotne wskazane w pkt 1a) skargi okoliczności, może skutkować uznaniem, że obiekt nie spełnia wymogów decyzji i przepisów prawa,

c) umieszczenia w dokumentacji geodezyjnej przedmiotowego budynku powinno skutkować jego nakazem rozbiórki, w sytuacji gdy strona nie miała i nie ma możliwości wpływania na treść tej dokumentacji, a ponadto dokumentacja ta prowadzona jest w sposób nie wykluczający powstanie wad i nieprawidłowości,

d) postępowania cywilne jakie toczyły się przed sądem powszechnym w skutek którego doszło do zmiany przebiegu granic nieruchomości gruntowej, które to postępowania toczyły się po 1993 r. i doprowadziły do faktycznej zmiany przebiegu granicy nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania i pozostają bez związku ze sprawą, mimo że mają one charakter prawotwórczy i winny taki skutek wywierać,

II. naruszenie prawa materialnego - art. 2, art. 7 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i prawa przez Państwo stanowionego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, polegające na rozpoznaniu stanowiska (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. bez wystarczającej analizy w zakresie przesłanek na jakich opierała się Strona - Skarżący w zakresie wskazywanych nieprawidłowości popełnionych przez organy administracji oraz uwzględnienie stanowiska zawartego we decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. mimo, że zawierało ono wadliwie formułowane treści i zostało wniesione bez zachowania wymogów formalnych.

III. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez niewystarczające przeanalizowanie stanowiska strony postępowania, a także zaniechanie aktualnego informowania strony o rzeczywistym charakterze postępowania.

naruszenie art. 9, 10 k.p.a., poprzez niewystarczające udzielenie stronie informacji na temat faktycznego zakresu i rodzaju podejmowanych czynności.

naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez dokonanie fragmentarycznej i dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie stanowisk wskazanych wyżej niniejszego odwołania oraz treści uzasadnienia decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że jego zdaniem wyrok jest wadliwy i sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie bardzo skrótowo zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy. Nie ma mowa m.in. o treści decyzji pozwoleniu na budowę jaka została wydana przed rozpoczęciem budowy, ani tego jaki ona miała wpływ na prawidłowość prac. Podobnie sytuacja przedstawia się z zupełnym zaniechaniem ujawnienia i oceny spraw sądowych w zakresie granicy nieruchomości przy której budynek się znajduje a sprawa taka rozgraniczeniowa toczyła się i jej zakończenie wpłynęło na przebieg granicy inny niż w 1993 r. M. B. uważa, że organ powinien wyjaśnić z jakich przyczyn do przedmiotowej sprawy ma zastosowanie ustawa w brzmieniu jakie otrzymała po dacie wybudowania budynku. Skoro bowiem organ cytuje poszczególne przepisy prawa budowlanego to powinien szczegółowo odnieść się do możliwości i zasadności ich stosowania w przedmiotowej sprawie. Niezrozumiałym pozostaje również dlaczego wpływ na nakazanie rozbiórki ma mieć nie naniesienie zmian w dokumentacji geodezyjnej. Skarżący osobiście nie jest i nie był w stanie takich aktualizacji nanosić, a gdyby nawet do nich miało dojść to wątpliwości budzi skutek dla braku wykazania takich zmian w mapach geodezyjnych czy innej dokumentacji urzędowej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie konkretnie przepisy procedury zostały naruszone przez sąd wojewódzki, a jedyne przepisy które zostały powołane w skardze kasacyjnej to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r.,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor zarzuty ograniczył do wskazania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 k.p.a., art. 8, 9, 10, 7, 77 k.p.a. Po pierwsze wskazane przepisy adresowane są do organów administracji nie do sądów, a zatem sąd nie mógł ich naruszyć. Po drugie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 k.p.a., który w punktach 1- 8 zawiera enumeratywne wyliczenie podstaw wznowienia postępowania administracyjnego.

Po trzecie powyższe zarzuty nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami prawa materialnego lub/i Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej.

Tak się jednakże nie stało. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego.

Przypomnieć należy, że (...) czerwca 2016 r., podczas oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr ewidencyjny (...) posadowiony jest murowany budynek gospodarczy o wymiarach 4,65 x 3,20 m i wysokości od 2,30 do 2,80 m, usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 0,95 m (narożnik południowo-zachodni) do 1,05 m (narożnik północno-zachodni) od ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid. (...), przy czym ogrodzenie działki nie jest zlokalizowane w granicy działki. Stwierdzono, że najbliższy w stosunku do tego budynku gospodarczego punkt graniczny znajduje się na gruncie w odległości 9,50 m od budynku w kierunku południowym i w odległości 0,30 m w kierunku zachodnim od ogrodzenia działki. Organ mając powyższe na uwadze stwierdził, że sporny budynek gospodarczy nie jest usytuowany w granicy działki, lecz w odległości mniejszej niż 1,50 m od tej granicy. Obiekt będący przedmiotem sporu jest zlokalizowany w odległości 9,95 m od drewnianego budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej nr ewid. (...).

Skarżący kasacyjnie podnosi, że budynek został wybudowany w 1993 r. i na podstawie pozwolenia na budowę. Przeczy jednak temu cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Inwestorzy nie przedstawili kopii pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, Wójt Gminy J. poinformował, że nie posiada dokumentów związanych z przedmiotową budową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w celu ustalenia daty budowy zwrócił się do Starosty L. o nadesłanie kopii projektu planu zagospodarowania działki nr ewid. (...), zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego z dnia (...) września 1999 r. Przekazany organowi pierwszej instancji projekt zagospodarowania działki, wykonany na zaktualizowanej w dniu (...) maja 1999 r. mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiący załącznik nr 1 do decyzji Starosty L. z dnia (...) września 1999 r., znak: (...), udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) w S. wskazuje jednoznacznie, że przy granicy z działką nr ewid. (...), nie widnieje żaden budynek gospodarczy. Z akt niniejszej sprawy wynika także, że na wykonanej przez geodetę uprawnionego R. P. (numer uprawnień (...)), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) lipca 2003 r., geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. (...) w S., brak jest zinwentaryzowanego budynku gospodarczego.

Wypis z kartoteki budynków Starostwa Powiatowego w Lublinie wskazuje, że jednokondygnacyjny budynek gospodarczy, znajdujący się działce nr ewid. (...), wybudowany został w 2003 r. (k. 73 akt administracyjnych). Lokalizacja budynku gospodarczego na działce nr ewid. (...) w S., przy granicy z działką nr ewid. (...), została wskazana po raz pierwszy w dniu (...) czerwca 2007 r. kiedy przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego geodezyjną inwentaryzację powykonawczą kanalizacji sanitarnej, wykonaną w dniu (...) maja 2007 r. przez geodetę uprawnionego A. Z. Także uczestniczka postępowania D. F, sąsiadka i właścicielka działki nr (...) oraz współwłaścicielka działki nr (...) wskazała, że sporny budynek wybudowany został w latach 2003-2004, gdy kończona była budowa domu mieszkalnego na działce M. B.

Z tych względów mają rację organy orzekające i sąd I instancji, że obiekt budowlany na działce nr ewid. (...) powstał w okresie pomiędzy lipcem 2003 r. a majem 2007 r. Poza sporem jest, że inwestor nie dokonywał zgłoszenia zamiaru jego budowy, ani nie posiada pozwolenia na jego budowę oraz, że budynek gospodarczy nie jest usytuowany w granicy działki nr ewid. (...) lecz w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy tej działki. Tych ostatnich ustaleń nie zmienił Sąd Rejonowy w Lublinie dokonując postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt I Ns 97/11 rozgraniczenia działki nr (...) z działkami nr (...) i (...). Słusznie też wskazały organy nadzoru budowalnego i sąd wojewódzki, że mimo, iż budowa tego budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, ze względu na jego usytuowanie w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy oraz w odległości mniejszej niż 12 m od drewnianego budynku gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej działce. Stanowi to naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego było koniecznością.

Powyższe wskazuje, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Również zarzuty naruszenia Konstytucji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie okazały się chybione. I tak niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego z którego wywodzi się zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez jego organy prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, iż "zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa daje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą" wyrok TK z 6 lipca 2004 r., P 14/03, OTK-A nr. 7, poz. 62 czy wyrok z 14 czerwca 2000 r., P 3/00. OTK 2000, Nr 5 poz. 138. Niezrozumiały wręcz jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP gdyż nie ulega wątpliwości, że w sprawie organy działały na podstawie i w granicach prawa. Również bezpodstawny i także niezrozumiały jest zarzut naruszeniaart. 184 Konstytucji, który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Subiektywne poczucie niesprawiedliwości i krzywdy przez skarżącego kasacyjnie nie świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów ustawy zasadniczej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.