Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987202

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 października 2015 r.
II OSK 3136/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie: NSA Leszek Kamiński, del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1772/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku i W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1772/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku i W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Burmistrz Brzeska w dniu (...) lutego 2012 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr 1435 K Brzesko - Cerekiew (ul. L.) w Brzesku". Organ I instancji w I punkcie sentencji oznaczył lokalizację przedsięwzięcia poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek w obrębie Jasień i Brzesko. W punkcie II w 20 podpunktach wskazano zaś warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W punkcie III w 6 podpunktach określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wśród których zawarto m.in. wymóg wykonania na oznaczonych numerami ewidencyjnymi nieruchomościach wskazanego rodzaju ekranów akustycznych o określonej długości i wysokości. W punkcie IV wskazano, że przedsięwzięcie nie wiąże się z dużym ryzykiem wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zaś w punkcie V i VI, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na inwestycje drogową, ani też postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. W punkcie VII nałożono zaś obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu do środowiska i propagacji drgań w gruncie, obligując Inwestora do przedłożenia analizy porelizacyjnej do Burmistrza Brzeska w terminie 18 miesięcy od daty oddania inwestycji do eksploatacji. W punkcie VIII sentencji orzeczono o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, natomiast w punkcie IX wskazano, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania i poczynione w jego trakcie ustalenia oraz odniósł się do uwag podnoszonych przez jego uczestników.

Decyzja ta została doręczona za pośrednictwem poczty pełnomocnikowi inwestora oraz innym podmiotom wskazanym w rozdzielniku, natomiast wobec pozostałych stron została ona podana do wiadomości w formie publicznego obwieszczenia o jej wydaniu, zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Od powyższej decyzji w dniach 22 i 23 lutego 2012 r. wpłynęły odwołania wniesione przez Stowarzyszenie Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku, S.K. oraz J.S. i M.S.

W odwołaniu Stowarzyszenie Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości oraz o wstrzymanie nadanego tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, tj. przed uprawomocnieniem się postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) lutego 2012 r., a także z naruszeniem art. 6 i art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., polegającym na oparciu się na dokumentach, które zdaniem Stowarzyszenia zawierają ustalenia niezgodne z rzeczywistością. Zarzuty te dotyczyły przede wszystkim Raportu, któremu zarzucono: przyjęcie zaniżonej prognozy ruchu komunikacyjnego, brak wskazania rozwiązań alternatywnych, przyjęcie niewłaściwych norm hałasu dla terenów sąsiadujących z inwestycją, a także pominięcie okoliczności wykluczenia ul. L. z wariantów drogi łącznikowej.

Stowarzyszenie podniosło też zarzut braku należytego ogłaszania obwieszczeń w prasie lokalnej, brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz brak pełnej dokumentacji wynikającej z przepisów prawa budowlanego.

Do zarzutów tych organ I instancji odniósł się w piśmie z dnia 6 marca 2012 r., w którym wyjaśnił na wstępie, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stało się ostateczne w toku instancyjnym. Organ I instancji wskazał również, że natężenie ruchu zostało w Raporcie przyjęte na podstawie najbardziej aktualnych danych z "Studium korytarzowe wraz z analizą wielokryteriową", sporządzonego w kwietniu 2010 r., natomiast opracowanie, na które powołuje się odwołujący to "Studium trasowe zachodniej obwodnicy miasta Brzeska" z 2006 r. Oba opracowania wykonał ten sam podmiot tj. Krakowskie Biuro Projektów Dróg i Mostów "(...)" Sp. z o.o. Odnośnie zarzutu, że zaskarżona decyzja z klauzulą natychmiastowej wykonalności nie posiada pełnej dokumentacji wynikającej z prawa budowlanego, organ I instancji stwierdził z kolei, iż przedmiotowa decyzja nie jest zezwoleniem na realizację inwestycji i nie ma obowiązku przedkładania dokumentacji normowanej prawem budowlanym. Na zarzut braku rozwiązań alternatywnych organ I instancji oświadczył zaś, że w jego ocenie Raport, w tym opisane w nim wariantowanie przedsięwzięcia, spełnia wymogi art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, t.j.), zwanej dalej: "ustawą środowiskową", co potwierdza postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Odnosząc się zaś do nieprawidłowo przyjętych norm hałasu organ I instancji stwierdził, że zostały one ustalone na podstawie kwalifikacji rodzaju terenu, dokonanej w sposób prawidłowy w oparciu o faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją, mając na uwadze, że zdecydowana większość zabudowy tam występującej ma charakter: zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej i mieszkalno-usługowej.

J.S. i M.S. w swym odwołaniu podnieśli, iż nie są przeciwnikami przebudowy ulicy L., natomiast są przeciwni projektowanym rozwiązaniom. Z dalszej części odwołania wynika, że swój sprzeciw wyrażają przede wszystkim wobec umieszczenia na należącej do nich działce ewidencyjnej nr 1 ekranu akustycznego o długości 56 metrów, który, w ich ocenie, rujnuje harmonię zagospodarowania i wartość nieruchomości, a także wobec planów wycięcia szpaleru 30-letnich świerków, stanowiących "naturalny ekran". Odwołujący się zarzucali także zaniechanie jakichkolwiek działań wobec wykorzystywania ulicy L. jako drogi dla samochodów ciężarowych. Podniesiono też m.in. zarzut oparcia się na błędnych wyliczeniach poziomu ruchu na przedmiotowej drodze oraz wprowadzanie mieszkańców w błąd poprzez twierdzenia o tymczasowości zjazdu z autostrady.

W dniu 23 lutego 2012 r. odwołanie od decyzji Burmistrza Brzeska z dnia (...) lutego 2012 r. wniósł S.K., podnosząc, że zamiar wybudowania ekranów na należącej do niego działce ewidencyjnej nr 2, na której zlokalizowane jest należące do niego przedsiębiorstwo, spowoduje tak znaczące pomniejszenie placu manewrowego, że całkowicie uniemożliwi pracę, co zagrozi istnieniu firmy.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2012 r. znak: (...) Minister Administracji i Cyfryzacji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia (...) lutego 2012 r., wydanej przez Burmistrza Brzeska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z dnia (...) października 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 59-86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z poz. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 139), uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Brzeska w części, tj. w zakresie objętym pkt II ppkt 20 lit. b, pkt III ppkt 2 i ppkt 3 oraz pkt V sentencji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, poprzez określenie następujących wymagań i stwierdzenie następujących obowiązków dotyczących ochrony środowiska, w ten sposób, że:

1)

w pkt II ppkt 20 lit. b sentencji zaskarżonej decyzji po słowach "w trakcie:" wpisano: "eksploatacji prowadzić okresowe pomiary poziomów w środowisku substancji i energii, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, tj. na dzień wydania decyzji - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową linią tramwajową lotniskiem lub portem (Dz. U. Nr 140, poz. 824 z późn. zm.), a także zapewnić właściwe parametry nawierzchni drogi oraz skuteczne działanie instalacji i urządzeń ograniczających jej negatywne oddziaływanie na stan środowiska, a także zdrowie ludzi";

2)

w pkt III ppkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji wpisano: "w projekcie budowlanym należy przewidzieć odpowiednie środki ochrony, zabezpieczające tereny sąsiadujące z przedsięwzięciem przed ponadnormatywnym hałasem";

3)

w pkt III ppkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji wpisano: "w projekcie budowlanym należy przewidzieć odpowiednie rozwiązania techniczne lub środki ochrony, zabezpieczające tereny sąsiadujące z przedsięwzięciem przed ponadnormatywnymi wibracjami";

4)

do sentencji zaskarżonej decyzji dodano pkt III A w brzmieniu: "stwierdza się konieczność dokonania kompensacji przyrodniczej, polegającej na wykonaniu na działce ewidencyjnej nr 3 w Brzesku od k.m. ok. 26+800,00 do k.m. ok. 26+940,00 nasadzeń roślinnością piętrową tj. drzewami i krzewami tworzącymi zwarty szpaler";

5)

w pkt V sentencji zaskarżonej decyzji wpisano: "przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie dotyczącym oddziaływania akustycznego oraz wibracyjnego".

W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławcze podało, że stosownie do dyspozycji art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się zawsze (za wyjątkiem jedynie przypadku określonego w ust. 2 ww. artykułu) na wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia, co oznacza jednocześnie, iż wyznacza on przedmiot tego postępowania w sposób wiążący dla organów administracji publicznej.

Stwierdzono, że po pierwsze przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, wskazanego przez wnioskodawcę, polegającego na rozbudowie odcinka istniejącej drogi powiatowej nr 1435 K (ul. L.) w Brzesku. Celem niniejszego postępowania była zatem identyfikacja środowiskowych zagrożeń związanych z planowaną inwestycją rozbudowy przedmiotowej drogi powiatowej na wskazanym przez Inwestora odcinku i wskazanie środków wykluczających, bądź minimalizujących wystąpienie potencjalnie negatywnych skutków jej realizacji dla środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej w związku z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska).

Podkreślono, że istotna część postulatów i zarzutów (m.in. zarzut Stowarzyszenia co do braku wskazania w Raporcie alternatywnych wariantów trasy łączącej autostradę z drogą krajową) była formułowana w oparciu o całkowicie błędne przekonanie, że niniejsze postępowanie dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi łączącej autostradę A-4 z droga krajową nr 28. Tym samym wszelkie zgłoszone w toku niniejszego postępowania uwagi i zarzuty, dotyczące zasadności wykorzystania drogi powiatowej nr 1435 K, jako arterii łączącej autostradę z drogą krajowa - w tym zwłaszcza zarzut braku alternatywnego wariantu lokalizacyjnego takiej arterii, w kontekście wysokiej szkodliwości zwiększonego natężenia ruchu na tej drodze, a także zarzut wprowadzania mieszkańców w błąd co do tymczasowego charakteru wykorzystania tej drogi jako "łącznika" autostrady i drogi krajowej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, uznało za bezprzedmiotowe.

Po drugie, Kolegium Odwoławcze uznało, że w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) w związku art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) Zarządowi Powiatu Brzeskiego przysługuje przymiot wnioskodawcy, a tym samym strony w niniejszym postępowaniu.

Po trzecie, w oparciu o opracowanie p.t. "Wytyczne stosowania i projektowania ekranów akustycznych" autorstwa R.J. Kucharskiego i Z.K. Szymańskiego (Instytut Ochrony Środowiska - Zakład Akustyki Środowiska, publ.: Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, Warszawa 2008, źródło:http://ursus.gios.gov.pl/halas/ez/index.php/pol/Dokumenty-i-opracowania/ Ekranowanie), stwierdziło, że na obecnym etapie, w związku z bardzo bliskim posadowieniem niektórych zabudowań od drogi oraz brakiem szczegółowych danych dotyczących planowanego przedsięwzięcia oraz sąsiedniej zabudowy, nie jest możliwe sformułowanie w sposób dostatecznie precyzyjny obowiązku wykonania konkretnych urządzeń ochrony przed hałasem (ekranów akustycznych), gwarantujących pożądana skuteczność tych urządzeń i jednoczesne zachowanie norm wymaganych przepisami prawa budowlanego, w szczególności regulujących kwestie odległości posadowienia ekranu od granicy pasa drogowego (§ 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430)) oraz odległości ich posadowienia od budynków, a także zapewnienia budynkom z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi dostatecznego nasłonecznienia (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Jak bowiem wynika z ww. opracowania p.t. "Wytyczne stosowania i projektowania ekranów akustycznych" (str. 8 i nast.), skuteczność ekranu akustycznego determinują przede wszystkim takie podstawowe kwestie, jak: miejsce posadowienia ekranu, parametry geometryczne (wysokość, długość, kształt), materiały, z którego ekran będzie wykonany oraz czynniki wpływające na obniżenie skuteczności ekranu w warunkach rzeczywistych (w tym gęsta zabudowa, równoległe usytuowanie ekranów), a także parametry obiektów chronionych (zabudowa niska wymaga innych zabezpieczeń niż wysoka). Brak poddania analizie przy projektowaniu ekranów akustycznych któregokolwiek z ww. elementów uniemożliwia wyciągnięcie w pełni prawidłowych wniosków. Z tego też względu organ odwoławczy nie uznał za wiarygodne wyników analizy akustycznej, przedstawionej w Raporcie i pokrywającej się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt III ppkt 2 sentencji decyzji organu I instancji, uznając jednocześnie, iż do wyrażenia takiej konkluzji w istniejącym stanie faktycznym nie jest konieczne zasięganie opinii biegłego o specjalności z zakresu akustyki środowiska. Przedłożona analiza akustyczna w sposób oczywisty pomija bowiem w szczególności aspekty możliwej (z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego) oraz optymalnej (z punktu widzenia skuteczności) lokalizacji ekranów akustycznych, która - dla zapewnienia gwarancji ich skuteczności i zgodności z przepisami prawa budowlanego - winna być ustalona w sposób możliwie precyzyjny w jednostkach miary, a nie wyłącznie poprzez ogólnikowe oznaczenie działki ewidencyjnej, a ponadto kwestię kształtu projektowanych ekranów i ich parametrów materiałowo-konstrukcyjnych. Komplementarna analiza wszystkich tych kwestii w istocie będzie zaś możliwa w ocenie Kolegium dopiero po przygotowaniu projektu budowlanego, precyzyjnie określającego m.in. szczegółowy zakres planowanej rozbudowy drogi, co w sposób oczywisty determinuje ww. czynniki. Wobec tego w istniejącym stanie faktycznym sprawy nie istnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., lecz do uchylenia zaskarżonej decyzji w części objętej pkt III ppkt 2 i 3 sentencji decyzji organu I instancji oraz do orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, w tym do nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania akustycznego przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko na etapie prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W świetle powyższych okoliczności zawarte w odwołaniach stron zarzuty dotyczące lokalizacji ekranów na ich nieruchomościach, zaniżenia prognozy ruchu komunikacyjnego oraz przyjęcie niewłaściwych norm hałasu dla terenów sąsiadujących z inwestycją, stały się bezprzedmiotowe.

Po czwarte, w odniesieniu do poruszanej przez odwołujących się kwestii negatywnych skutków zwiększenia się ruchu na przedmiotowej drodze powiatowej w postaci m.in. pęknięć ścian w budynkach, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w decyzji organu I. instancji oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, kwestia ochrony obiektów przed ponadnormatywnymi wibracjami została uwzględniona wyłącznie poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej m.in. w tym zakresie. W ocenie Kolegium Odwoławcze takie zawężenie rozstrzygnięcia ww. problemu jest jednak nieuprawnione, tym bardziej, że po wykonaniu przebudowy drogi możliwości zastosowania rozwiązań ochronnych będą dalece mniejsze, niż na obecnym etapie przedrealizacyjnym. Wynika to również bezpośrednio z treści Raportu, w którym wskazano, że gwarancją ochrony sąsiednich budynków przed ponadnormatywnymi wibracjami będzie projektowana konstrukcja drogi, która oparta będzie na kruszywach łamanych, przy zachowaniu odpowiednich grubości poszczególnych warstw podbudowy i nawierzchni. W ocenie organu odwoławczego weryfikacja tej tezy Raportu powinna się więc dokonać w ramach ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wibracji (propagacji drgań w gruncie) na etapie prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). W wyniku przeprowadzenia tej ponownej oceny organ ochrony środowiska będzie bowiem uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku uwzględnienia w dokumentacji projektowej optymalnych w danej sytuacji rozwiązań technicznych (§ 180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430)), które gwarantować będą ochronę terenów i obiektów sąsiadujących z przedmiotową drogą przed przekroczeniem dopuszczalnych poziomów wibracji.

Po piąte, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w punkcie II ppkt 20 lit. b sentencji zaskarżonej decyzji z dnia (...) lutego 2012 r., stanowiącym w istocie powtórzenie warunku zamieszczonego w pkt I ppkt 2 opinii sanitarnej z dnia 8 grudnia 2011 r., powołano rozporządzenie nieobowiązujące już od 22 lipca 2011 r., w związku z czym zasadnym było przywołanie zastępującego go, aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U. z 2011 r. Nr 140, poz. 824 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 176 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).

Po szóste, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności z treści Raportu (str. 70 - zał. do k. 42) oraz pkt 1 ppkt 1 in fine opinii sanitarnej z dnia 8 grudnia 2011 r., wynika potrzeba wykonania kompensacji przyrodniczej, zaś organ I instancji omyłkowo pominął stwierdzenie konieczności jej wykonania, w związku z czym uzupełniło rozstrzygnięcie w tym zakresie, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy środowiskowej.

Po siódme, Kolegium Odwoławcze uznało bezzasadność pozostałych (tekst jedn.: nie skomentowanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia) zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie Mieszkańców Ziemi "(...)". I tak w pierwszym rzędzie za bezzasadny Kolegium Odwoławcze uznało zarzut związany ze zmianą nazwy planowanego przedsięwzięcia z "Przebudowa..." na "Rozbudowa", albowiem nastąpiła ona jeszcze na etapie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko i jej dokonanie nie wiązało się ze zmianą zakresu tegoż przedsięwzięcia, opisanego już w "Karcie informacyjnej przedsięwzięcia", a jedynie z dostosowaniem użytej terminologii pojęciowej do przepisów prawa budowlanego.

Za nieuzasadniony Kolegium Odwoławcze uznało też zarzut dotyczący braku publikacji obwieszczeń i zawiadomień pochodzących od organów prowadzących mniejsze postępowanie w prasie lokalnej, mając na uwadze fakt, że - zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. d ustawy środowiskowej - alternatywnym sposobem podawania wymagających tego informacji do publicznej wiadomości wobec "ogłoszenia w prasie" jest "ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości właściwej ze względu na przedmiot postępowania", zaś wszystkie obwieszczenia i zawiadomienia w niniejszej sprawie były podawane do publicznej wiadomości poprzez ich wywieszanie na terenie osiedla Kopaliny w Brzesku, w sąsiedztwie przedmiotowej drogi powiatowej.

Kolegium nie uwzględniło również zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego niewłaściwości organu wydającego opinię sanitarną, mając na uwadze zasadność zastosowania art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) - zgodnie z którym "Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest organem właściwym w stosunku do podmiotów, dla których powiat jest organem założycielskim lub organem prowadzącym, lub w których powiat jest podmiotem dominującym" - w sytuacji, w której wnioskodawcą w mniejszym postępowaniu środowiskowym jest Zarządu Powiatu Brzeskiego.

Po ósme, w wyniku zbadania całokształtu sprawy, przy uwzględnieniu ustawowego zakazu rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dotychczasowym postępowaniu organu I instancji oraz w wydanej przez niego decyzji brak jest innych, niż stwierdzone powyżej, uchybień proceduralnych lub merytorycznych, które mogłyby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w szerszym zakresie, niż zostało to uczynione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie uchyliło rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji w ramach wstępnego badania sprawy, mając na uwadze, że zarzuty podniesione przez odwołujące się strony nie uzasadniały wysokiego prawdopodobieństwa jej uchylenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenia Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku, oraz W.M.

W skardze Stowarzyszenia Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku, zaznaczono, że skargą objęto jedynie część decyzji "nie objętej sentencją uchylenia decyzji Burmistrza Brzeska". W skardze zarzucono w pierwszym rzędzie, iż Kolegium nie uchyliło rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanego przez organ I instancji swojej decyzji, w sytuacji, gdy - zdaniem skarżącego - nadanie tego rygoru nie było merytorycznie uzasadnione. W dalszej części skargi Stowarzyszenie podniosło, iż wybór ulicy L., mającej charakter ulicy osiedlowej, jako łącznika autostrady A-4 z drogą krajową nr 4, jest niedopuszczalny oraz że społeczeństwo zostało wprowadzone w błąd przez deklaracje na temat czasowej funkcji, zjazdu z autostrady A-4, pełnionej przez ulicę L., która całkowicie zmieni swój charakter) uzyskując wysoką klasę "GP", a co za tym idzie przestanie być drogą powiatową. W tym kontekście Stowarzyszenie podniosło także zarzut braku wskazania alternatywnych wariantów lokalizacyjnych dla tego przedsięwzięcia. Skarżący zakwestionował także niektóre dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Kolejne uchybienie organów orzekających w sprawie skarżący upatrywali we wskazaniu wnioskodawcy i braku legitymacji jego pełnomocnika oraz pominięciu niewłaściwości Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie jako organu opiniującego. Skarżący zarzucił także Kolegium naruszenie zakazu reformationis in peius, poprzez przeniesienie problemu związanego z potrzebą montażu ekranów akustycznych na kolejny etap inwestycyjny, tj. na etap postępowania dotyczący udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze W.M., zgłosiła ona szereg rzutów, podnosząc w pierwszym rzędzie, że realizacja trasy łączącej autostradę A-4 z drogą krajową nr 4 przez miasto jest społecznie i środowiskowo szkodliwa, a przebieg tej trasy winien być poprowadzony poza miastem. Skarżąca zarzuciła następnie, że decyzja organu odwoławczego została wydana na zasadzie dowolności, gdyż dokumenty zgromadzone w postępowaniu, w tym Karta informacyjna przedsięwzięcia oraz mapa sporządzona na etapie postępowania odwoławczego, były nierzetelne. Przedmiotem kolejnego zarzutu skarżąca uczyniła brak wskazania alternatywnych wariantów lokalizacyjnych dla tego przedsięwzięcia, czego przyczyną miało być z kolei niedostrzeżenie różnicy pomiędzy "przebudową" a "rozbudową" drogi. Zaskarżonej decyzji zarzucono także: niedostrzeżenie wewnętrznych sprzeczności w decyzji organu I instancji, dotyczących wskazania klasy przedmiotowej drogi powiatowej, pominięcie niewłaściwości Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie jako organu opiniującego, pominięcie wadliwości wniosku ze względu na jego złożenie przez nieuprawniony podmiot oraz brak legitymacji jego pełnomocnika, nadanie przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z naruszeniem art. 108 k.p.a., a także naruszenie art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że po pierwsze, skarżący pozostają w błędnym przekonaniu, że postępowanie administracyjne zakończone ostatecznie wydaniem zaskarżonej decyzji dotyczyło przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi klasy GP, łączącej autostradę A-4 z drogą krajową nr 4. Zgodnie bowiem z wiążącym organy orzekające wnioskiem inwestora, planowane przedsięwzięcie polega na rozbudowie odcinka istniejącej drogi powiatowej nr 1435 K (ul. L.) w Brzesku w zakresie wskazanym w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Klasą GP oznaczony został planowany i docelowy "łącznik" autostrady A-4 z drogą krajową nr 4, który ma być w przyszłości realizowany przez Generalny Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym Kolegium nie mogło uznać za zasadne tych zarzutów, które wywołane są błędną identyfikacją przedmiotu zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, co w szczególności dotyczy zarzutu braku wskazania jego alternatywnych wariantów lokalizacyjnych. W istocie bowiem brak jest alternatywnego wariantu lokalizacyjnego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie konkretnej, istniejącej drogi publicznej, w celu podniesienia jej walorów użytkowych, w tym związanych z bezpieczeństwem jej użytkowania.

Po drugie, w zakresie dotyczącym zarzutów: nierzetelności niektórych dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, zmiany nazwy przedsięwzięcia, braku właściwości Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie oraz legitymacji inwestora i jego pełnomocnika, Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po trzecie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu brak było przesłanek do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji na podstawie 135 k.p.a., gdyż wskazane przez Burmistrza Brzeska powody nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji I instancji mieściły się w katalogu przyczyn wskazanych art. 108 § 1 k.p.a, a także mając na uwadze fakt, że zarzuty, które podniesiono w odwołaniach i wstępna analiza treści zaskarżonej decyzji nie wskazywały na wysokie prawdopodobieństwo wadliwości decyzji, od której wniesiono odwołanie, a tym samym nie zaistniały takie przypadki, które - zarówno w doktrynie prawniczej, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym - uznawane są za przesłanki wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.

Po czwarte, Kolegium nie zgodziło się ze skarżącą, że zaskarżona decyzja naruszyła w jakikolwiek sposób zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 139 k.p.a. Rozstrzygnięcie Kolegium (w zakresie dotyczącym pkt III ppkt 2 i 3 oraz V sentencji decyzji organu I instancji) uwzględniło zastrzeżenia odwołujących się, dotyczące problemu ochrony sąsiednich nieruchomości przed niepożądanymi immisjami, wskazując, że weryfikacja skutecznych środków chroniących przed hałasem oraz wibracjami będzie możliwa dopiero na kolejnym etapie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Kolegium podało, że zarzuty i wnioski dowodowe stron, dotyczące problemu ochrony akustycznej oraz przeciwwibracyjnej, nie zostały uwzględnione na etapie prowadzonego postępowania środowiskowego, gdyż przyczyniłyby się one wyłącznie do jego przewłoki, natomiast w żaden sposób nie wpłynęłyby na finalne rozstrzygnięcie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że postępowanie w tej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Sąd potwierdził zgodność z prawem opisanej procedury akcentując prawidłowe przeprowadzenie najważniejszych jej etapów. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wniosek w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożył Zarząd Powiatu Brzeskiego. Wprawdzie sam wniosek został podpisany przez pełnomocnika P.P., który legitymował się upoważnieniem udzielonym przez Starostę Powiatu Brzeskiego, to upoważnienie było nieprawidłowe. Zarządcą dróg powiatowych jest tylko zarząd powiatu, którego nie może zastępować starosta. Tą wadę dostrzegł organ odwoławczy i uzupełnił postępowanie dowodowe o uchwałę Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia 13 września 2012 r. nr 564/2012, którą nie tylko Zarząd upoważnił P.P. do reprezentowania w tej sprawie, ale i zatwierdził wcześniej podejmowane przez tą osobę czynności w charakterze pełnomocnika. Sąd stwierdził, że postępowanie I instancyjne było prowadzone wadliwie w zakresie upoważnienia do reprezentowania wnioskodawcy, ale w związku z wyeliminowaniem tej wady w toku postępowania odwoławczego, nie może to stanowić podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.

Ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji danego przedsięwzięcia jest wiążące dla organów administracji, to także rację mają skarżący podnosząc, że czym innym był wniosek zatytułowany "przebudowa drogi powiatowej nr 1435 K Brzesko-Cerekiew (ul. L.) w Brzesku", a czym innym jest "rozbudowa drogi powiatowej nr 1435 K Brzesko-Cerekiew (ul. L.) w Brzesku". Tym niemniej, jak wywiódł Sąd, skoro sam wnioskodawca dokonał w trakcie postępowania zmiany tego przedmiotu, i zarówno organ I. instancji, jak i II. instancji w wydanych decyzjach prawidłowo określiły przedmiot tej sprawy, jakim jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "rozbudowa drogi powiatowej nr 1435 K Brzesko-Cerekiew (ul. L.) w Brzesku", to uchybienie wnioskodawcy z chwili złożenia wniosku nie ma większego znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych decyzji. Nie ulegało przy tym wątpliwości Sądu, że nawet pierwotnie złożony wniosek obejmował rozbudowę ulicy L. w Brzesku, o czym świadczy zwiększenie o ok. 20% obszaru samego pasa jezdni, wybudowanie nieistniejącego dotychczas chodnika i zwiększenie powierzchni nasypów, poboczy, skarp i rowów odwadniających o ok. 85% w stosunku do stanu poprzedniego, a zakres robót budowlanych nie zmienił się od wszczęcia postępowania w tej sprawie. Było to więc błędnie zatytułowanie wniosku, nie odpowiadające opisowi samego zamierzenia inwestycyjnego. Błąd ten został jednak naprawiony w toku postępowania i nie wpłynął on na treść ustaleń w zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że wniosek złożony w tej sprawie spełniał wymogi formalne, zawarte w art. 74 ust. 1 pkt 2,3,6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Jak zauważył Sąd, kwestia określenia, czy właściwym organem do wydania opinii co do wymaganego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i raportu był wojewódzki inspektor, czy powiatowy inspektor, znajduje wyjaśnienie w art. 12 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), zgodnie z którym państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest organem właściwym w stosunku do podmiotów, dla których powiat jest organem założycielskim lub organem prowadzącym, lub w których powiat jest podmiotem dominującym.

Sąd stwierdził, że dochowano w sprawie wymogów art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zakresie uzyskania wymaganego uzgodnienia i opinii przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pochodzących od regionalnego dyrektora ochrony środowiska i wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Sąd zauważył, że niektóre obowiązki wynikającego z postanowienia Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia (...) grudnia 2011 r. uzgadniającego pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie znalazły się wprawdzie w decyzji organu I. instancji, ale zostały uzupełnione przez organ odwoławczy.

Sąd stwierdził też, że w toku przeprowadzonego postępowania zapewniono czynnego udział społeczeństwa.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia w tej sprawie przepisów postępowania.

Sąd również nie dopatrzył się istotnych wad zaskarżonej decyzji, dokonując oceny jej zgodności z prawem i podkreślił, że organy obu instancji zachowały wymogi art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 77 ust. 1 ww. ustawy i uwzględniły elementy, objęte art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd podkreślił, że wbrew stanowiskom zawartym w skargach, także wyniki opinii społeczeństwa, a w szczególności mieszkańców osiedla "(...)", ogólnego zebrania mieszkańców osiedla "(...)" i Rady Miasta Brzeska pozytywnie wskazały na potrzebę przebudowy ul. L., a także, iż społeczeństwo zdawało sobie sprawę, że przebudowa ul. L. ma służyć zjazdowi pojazdów z autostrady. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarg, jakoby społeczność lokalna nie akceptuje proponowanego rozwiązania, nie brała udziału w opiniowaniu tego rozwiązania bądź została wprowadzona w błąd.

W ocenie Sądu wszystkie niezbędne wymagane art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, elementy znalazły się w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skargach zarzutu braku określenia alternatywnych tras przebiegu drogi, Sąd stwierdził, iż Istotnie zaskarżona decyzja nie zawiera alternatywnych tras planowanej inwestycji, lecz powołany art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zawiera ogólne wymogi tak wydawanej decyzji, a każde przedsięwzięcie, wymaga ustalenia warunków dostosowujących ją do wymagań ochrony środowiska. W ocenie Sądu, rację mają organy wskazując, że skoro dane przedsięwzięcie polegało na rozbudowie istniejącej drogi powiatowej celem dostosowania jej do możliwości przyjęcia realizowanego zjazdu z autostrady, to nie ma alternatywnych możliwości realizowania takiej inwestycji, ponieważ rozbudowa drogi nie może polegać na budowie drogi w całkowicie odmiennym miejscu. Rozbudowa oznacza zmianę czegoś, co już istnieje poprzez zmianę parametrów. W przypadku drogi ta zmiana polega musi na poszerzeniu, powiększeniu pasa drogi publicznej, a dodatkowo może także polegać na zmianie parametrów technicznych istniejącej drogi (np. zmianie nawierzchni).

Sąd stwierdził, że w połowie pierwszej dekady XXI wieku opracowywano różne warianty realizacji zjazdu z projektowanej autostrady wskazując przy tym, że docelowy zjazd poprzez ul. L. nie jest najlepszym rozwiązaniem. Sąd podkreślił, że ocena skarżących, że prowizoryczne inwestycje będą mieć charakter stały, pozostaje poza jego oceną, ponieważ nic takiego nie wynika z akt sprawy. Sąd wyjaśnił, że droga powiatowa nr 1435 K Brzesko-Cerekiew na odcinku ul. L. w Brzesku nie jest projektowana jako stały zjazd w kategorii drogi głównej publicznej (GP) z autostrady, ale tymczasowy zjazd a kategorii drogi zbiorczej (Z), natomiast odrębny zjazd został zaprojektowany i jak wynika z zawartych w aktach sprawy informacji planowana jest jego budowa, a jej zakończenie na 2015 r. Z dokumentacji także nie wynika, aby rozbudowana droga powiatowa miała charakter drogi "GP", a oznaczenie że ul. L. będzie miała parametry drogi "GP" zawarte zostały tylko w studium korytarzowym wraz z analizą wielokryterialną (raport oddziaływania na środowisko z listopada 2011 r., strona 15 i 81).

W ocenie Sądu, organy zasadnie uznały słuszność stanowiska wnioskodawcy, który zwrócił się o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniając to dążeniem do zapewnienia ochrony zdrowia i życia ludzkiego poprzez jak najszybsze zrealizowanie inwestycji, co z kolei przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i ustawienie ekranów akustycznych, czym zmniejszy się emisję hałasu. Nadanie tego rygoru przyspieszy dalsze procedury administracyjne.

Nie były w ocenie Sądu zasadne zarzuty, jakoby osoba sporządzająca kartę informacyjną i "studium korytarzowe wraz z analizą wielokryterialną" była nieuprawniona do sporządzenia tych dokumentów. Jak wynika to z akt sprawy, i o czym skarżące Stowarzyszenie zostało poformowane, właściwy wojewoda nie prowadzi obecnie listy biegłych z tej dziedziny i każda osoba, która posiada wystarczającą wiedzę z tego zakresu, miała prawo sporządzić te dokumenty. Dokumenty te były przedmiotem oceny przez organy i organy w tej sprawnie nie uznały, aby osoba je sporządzająca dokonała błędnych ustaleń lub obliczeń. Sąd także nie dostrzegł uchybień, które dyskwalifikowałyby te dokumenty.

Jak stwierdził Sąd, zarzut dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu oceny całej decyzji organu I. instancji zamiast tylko częściowej oceny jest oczywiście niezasadny.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia zasady reformationis in peius zawarty w art. 139 k.p.a., podkreślając, że zakaz ten oznacza, iż w przypadku wniesienia odwołania, organ odwoławczy nie powinien pogarszać pozycji strony, która to odwołanie wniosła, a taka sytuacja w tej spawie nie zachodzi. Skoro organ I. Instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, a organ odwoławczy, co do istoty utrzymał te uwarunkowania (tylko nieznacznie je modyfikując i to w celu zapewnienia większej ochrony środowisku naturalnemu i warunkom życia mieszkańców), to w ogóle nie zaistniałą sytuacja orzekania na niekorzyść odwołujących. Powołany w skardze zarzut pozbawienia stron ekranów akustycznych nie stanowi naruszenia zasady reformationis in peius, ponieważ Kolegium Odwoławcze nakazało zapewnienie w projekcie budowlanym odpowiednich środków ochrony, zabezpieczających tereny sąsiadujące z przedsięwzięciem przed ponadnormatywnych hałasem (pkt I pkt 2 zaskarżonej decyzji).

Sąd stwierdził, co do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, że z obowiązujących przepisów wynika, iż taka rozprawa mogła być przeprowadzona, ale żaden organ nie miał obowiązku jej przeprowadzania. Nie wykazano przy tym w skargach, ani też Sąd nie dostrzegł takich okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które mogłyby się uwidocznić tylko na skutek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W zakresie zarzutu bezzasadnej odmowy powołania biegłego, Sąd uznał, że skoro ustalone okoliczności nie budziły wątpliwości, to nie ma podstaw do powoływania biegłego.

Zarzut dotyczący braku szczegółowej inwentaryzacji pomników przyrody lub innej roślinności nie był w ocenie Sądu zasadny, skoro raporty oddziaływania na środowisko dokładnie w swoich załącznikach to określa (załączniki nr 6 i 7 (łącznie 37 stron).

Zdaniem Sądu zarzut dotyczy błędnego przyjęcia natężenia ruchu po realizacji inwestycji o wielkości 9700 pojazdów na dobę nie jest zasadny, ponieważ już zwykłe porównanie prognoz ruchu zawartych w załączonej do wniosku karcie informacyjnej przedsięwzięcia (jako studium korytarzowe wraz z analizą wielokryterialną) pokazuje, jak planowany jest rozkład tego ruchu: prognoza ruchu w 2015 r. po trasie docelowego łącznika (zachodniej obwodnicy Brzeska łączącej autostradę z drogą krajową nr 4) ma wynosić ok. 8740 pojazdów na dobę (rysunek nr 6). Prognoza ruchu o tym docelowym łączniku w 2030 r. to już 20540 pojazdów na dobę (rysunek nr 8). Natomiast prognoza ruchu po innej trasie, czyli po ul. L. w przypadku nie wykonania rozbudowy tej drogi ma wynieść w 2015 r. 2670 pojazdów na dobę (rysunek nr 10), a w razie zrealizowania rozbudowy w 2015 r. - 9700 pojazdów na dobę (rysunek nr 2).

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że istotnie w aktach sprawy jest "studium trasowe" sporządzone w lipcu 2006 r. na potrzeby różnych wariantów łącznika między autostradą a drogą krajową nr 4 i 75, przy czym żaden z wariantów nie stanowił ulicy Leśnej jako łącznika miedzy autostrada a drogami krajowymi.

Przyjęto w tym studium, że na podstawie wyników badań natężenia ruchu z 2000 r. przyjęto liczbę 18 tyś pojazdów na dobę na 2020 r. jako natężenie ruchu zjazdu z autostrady (strona nr 9 tego studium).

Natomiast w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym na potrzebny tej sprawy (z listopada 2011 r.) w załączniku nr 8 zawierającym "studium korytarzowe wraz z analizą wielokryterialną" posłużono się badaniami natężenia ruchu z 2005 r. i modeli wyznaczania tego natężenia wypracowanych w 2007 r. Następnie w tym załączniku dokładnie opisano przyjęte parametry dla oznaczenia natężenia ruchu.

W tym stanie sprawy można było przyjąć natężenie ruchu jako 9700 pojazdów na dobę. Inne dane wynikają z przeprowadzonych wcześniej badań lub modeli. Skoro bazując na danych z 2000 r. przyjęto jakąś wielkość, a bazując na danych z 2005 r. i 2007 r. przyjęto inną wielkość i uzasadniono to natężenie ruchu, to Sąd nie może tego zanegować. W pismach GDDKiA także pojawiają się wielkości natężenia ruchu, ale ani nie wiadomo, skąd te wielkości zostały przyjęte, ani w jaki sposób je obliczono. Nie zanegował przyjętej wielkości natężenia ruchu także Oddział GDDKiA w Krakowie.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekstekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." skargę oddalił.

Stowarzyszenie Mieszkańców Ziemi "(...)" w Brzesku wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jak też przyznanie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu, powiększonego o stosowną kwotę podatku od towarów i usług, oświadczając, że strona nie pokryła wynagrodzenia ani w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:

1.

naruszenie art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzje organów I i II instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa wobec faktu, że pełnomocnictwo do złożenia podania do organu I instancji, nie spełniało wymagań prawa, a brak ten nie został usunięty w trakcie postępowania przed organem I instancji,

2.

naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organy administracji nie oceniły całości materiału dowodowego bądź dokonały dowolnej oceny dowodów co do:

- podania o wszczęcie postępowania przed organem I instancji, które nie pochodziło od inwestora, tj. Powiatu Brzeskiego,

- rozbieżności co do podania o wydanie decyzji środowiskowej na "przebudowę" drogi powiatowej nr 1435 Brzesko -Cerkiew, z decyzją na "rozbudowę",

- braku alternatywnych rozwiązań dot. przebiegu zjazdu z autostrady,

- wielkości prognozowanego natężenia ruchu,

3.

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu rozważań nt. zgodności z prawem decyzji organu I instancji, która została wydana pomimo nieusunięcia braków formalnych podania, co miało Istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ gdyby sąd I instancji dostrzegł ww. naruszenia prawa, to stwierdziłby nieważność decyzji organu I i II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do podania wszczynającego postępowanie, dołączono pełnomocnictwo z dnia 3 stycznia 2011 r. podpisane przez Starostę Brzeskiego A.P. Pełnomocnictwo upoważniało do występowania w imieniu Zarządu Dróg Powiatowych w Brzesku oraz w imieniu Starosty Powiatu Brzeskiego.

Tak zredagowane pełnomocnictwo nie miało mocy prawnej do właściwego umocowania pełnomocnika, wobec faktu iż starosta nie jest organem powiatu, a jedynie przewodniczącym zarządu powiatu (art. 8 ust. 2 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekstekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.s.p.". Organ I instancji winien był po myśli art. 33 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. wezwać pełnomocnika do przedstawienia pełnomocnictwa spełniającego wymagania prawa. Burmistrz Brzeska tego nie uczynił. Wydał więc decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to polega na wydaniu decyzji administracyjnej, pomimo że podanie nie zostało złożone przez właściwie umocowanego pełnomocnika. Jakkolwiek brak ten dostrzegł organ II instancji i wezwał pełnomocnika do przedstawienia stosownego pełnomocnictwa, pismem z dnia 7 września 2012 r., to jednak było to działanie spóźnione i niekonsekwentne. Organ powinien był uchylić decyzję burmistrza i skierować sprawę do ponownego rozpoznania.

Podniesiono, że pełnomocnik przy piśmie z dnia 19 września 2012 r. przedstawił wprawdzie uchwałę Nr 564/2012 Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia 13 września 2012 r., która zawierała oświadczenie o zatwierdzeniu wszystkich czynności pełnomocnika dokonanych bez umocowania, jednakże taka uchwała mogła, co prawda potwierdzić czynności pełnomocnika, ale nie mogła potwierdzić czynności organu.

Wywodzono, że aż do momentu orzekania może zostać uzupełniony brak pełnomocnictwa. Jednak z chwilą orzekania muszą być wypełnione wszystkie wymagania formalne, a organ musi z urzędu badać ich spełnienie.

Uzupełnienie podania przed organem II Instancji nie mogło już naprawić naruszenia prawa dokonanego z chwilą orzekania przez Burmistrza Brzeska. Prywatna czynność prawna nie jest w stanie naprawić naruszenia zasady praworządności przez organ administracji. Skoro nie została wydana zgodna z prawem decyzja organu I instancji, to organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie. Decyzje organów zarówno I jak i II instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Wywodzono, że Sąd po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. mógł równocześnie orzekać o nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podniesiono, że zasadniczym celem inwestycji, wbrew stanowisku organów jest budowa łącznika pomiędzy autostradą A4 a drogą krajową nr 4, a właściwa zachodnia obwodnica Brzeska jest tylko planowana, bez wiążących konsekwencji prawnych. W konsekwencji zarzucono, że organy orzekały poza wnioskiem strony, albowiem zmianę inwestycji określiły jako "korektę", a w postępowaniu administracyjnym nie występuje "korekta podania".

Wywodzono, że skoro drogi publiczne są zawsze przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej), to opis wariantów przedsięwzięcia jest obligatoryjny po myśli art. 66 ust. 1 pkt 6. Zgodnie z prawem budowlanym budową jest również rozbudowa.

Wskazano, że rozbudowa drogi może mieć alternatywę, w budowie (rozbudowie, przebudowie) innej drogi, bądź budowie całkiem nowej drogi w innym miejscu. Rozbudowa drogi celem dostosowania do wymogów zjazdu z autostrady jest bardzo istotną zmianą stanu rzeczy. Ocenianie przedsięwzięcia w oderwaniu od celu jakim jest zapewnienie zjazdu z autostrady A4, do trasy międzynarodowej przez Nowy Sącz do Koszyc, sprowadzanie wszystkiego do "rozbudowy" jest trywializowaniem problemu. Dodano, że jeżeli organy wielokrotnie stwierdzają, że zjazd z autostrady przez ul. L. w Brzesku ma charakter "tymczasowy", to właśnie ten projektowany równolegle docelowy zjazd powinien być alternatywą dla zjazdu przez ul. L. To powinno rozumieć się samo przez się. Wadliwie więc zaakceptowano brak wskazania wariantów przedsięwzięcia po myśli art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej.

Podniesiono, że jeżeli żaden z wariantów łącznika między autostradą, a drogą krajową nr 4 i 75 nie przebiegał ul. L., to nie można stosować prognozowanych wcześniej wartości natężenia ruchu, albowiem wszelkie prognozowane wartości powinny zostać zastosowane właśnie do ul. L. Zarzucono, że organy obydwu instancji uniknęły dogłębnego zbadania dowodów, którymi są min. - studium trasowe z 2006 r. (18.000 pojazdów na dobę), - pismo Dyrektora Oddziału ds. Inwestycji z 20 lutego 2009 r. (14.930 pojazdów), - karta informacyjna przedsięwzięcia, która prognozuje, że docelowy łącznik, czyli zachodnia obwodnica Brzeska będzie obciążona ruchem w ilości 8.740 a w razie rozbudowy ul. L. 9.700 pojazdów. Stwierdzono, że rozbieżność danych nie wyjaśniona przez organy, stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.

W piśmie z dnia 23 września 2015 r., określonym, jako "uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej", skarżąca zawarła następujące wywody:

1. Zaskarżona decyzja, stanowiąca o "rozbudowie" drogi, narusza art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na to że decyzja organu I instancji - Burmistrza Brzeska z dnia (...) lutego 2012 r. została wydana niezgodnie z wnioskiem strony, który dotyczył "przebudowy" drogi.

2. Doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na skierowanie decyzji Burmistrza Brzeska z (...) lutego 2012 r., do osoby nie będącej stroną w sprawie tj, do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Kraków.

3. Decyzja Burmistrza Brzeska z dnia (...) lutego 2012 r. oparta jest na opinii niewłaściwego miejscowo organu uzgadniającego tj. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzesku zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności.

4. Zaskarżona decyzja ma na celu wyłącznie ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może zostać zrealizowane zgodnie z przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska i dlatego nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania.

5. Doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy orzekł o częściowym uchyleniu decyzji I instancji, z uwagi na oparcie tej decyzji na nieobowiązującym prawie w chwili jej wydania. Organ odwoławczy w miejsce nieobowiązującego rozporządzenia wprowadził obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z 16 czerwca 2011 r. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powinien jednak decyzję organu I instancji uchylić w całości.

6. Organ odwoławczy złamał zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, uchylając częściowo decyzję organu I instancji pkt III pkt 2 w ten sposób, że wyeliminował ekrany akustyczne o długości 615mb bez podania podstawy prawnej i sprawę przeniósł do ponownej oceny przy decyzji na zezwolenie realizacji przedsięwzięcia, naruszył art. 139 k.p.a.

7. Organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. wydając decyzję sprzecznie z wnioskiem inwestora, dotyczącym "przebudowy" drogi. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych art. 3 pkt 18 ustawy definiuje "przebudowę" drogi, jako "wykonanie robót w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". Art. 3 pkt 17 powołanej ustawy pod pojęciem "budowy drogi" definiuje "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę". Z wyżej wymienionych definicji jasno wynika, że określenia, "przebudowa" i "rozbudowa" drogi są odrębnymi inwestycjami różniącymi się zakresami robót, czyli wykonywanymi pracami, które dla "przebudowy" drogi mają zamykać się w granicy istniejącego pasa drogowego, a dla "rozbudowy" drogi zakres wykonywania robót nie zamyka się w granicy pasa drogowego.

8.

"Karta" informacyjna przedsięwzięcia a także "Raport" środowiskowy są dokumentami bez wartości, nie mogą stanowić dowodu w sprawie są sprzeczne wewnętrznie, żongluje się w nich pojęciami "przebudowy" i "rozbudowy". "Raport" nie spełnia wymogów ustawy środowiskowej ponieważ: - nie wykazuje rzetelnie wartości natężenia ruchu komunikacyjnego, - nie zawiera wymaganych alternatywnych wymagających zbadania wariantów, - nie wskazuje rodzajów oddziaływań oraz elementów środowiska wymagających szczegółowej analizy, - nie wykazuje zakresu i metody przeprowadzonych badań, - nie wykazuje obiektów zabytkowych podlegających ochronie konserwatorskiej istniejącej przy ul. L. w Brzesku, - nie wykazuje możliwości katastrofy komunikacyjnej i skażenia środowiska, - pomija ustanowienie granicy pasa ograniczonego użytkowania, - pomija kumulację oddziaływania sieci dróg: autostrady A4, dróg krajowych E4 (94), E75, drogi wojewódzkiej 768 i dróg lokalnych oraz realizowanego obecnie łącznika autostradowego po zachodniej stronie miasta Brzeska.

9. Organy są związane wnioskiem inwestora i zgodnie z tym wnioskiem winna być wydana decyzja na "przebudowę" a nie na "rozbudowę". Skoro według decyzji organu I instancji planowane przedsięwzięcie jest "rozbudową" to zgodnie z prawem inwestor obowiązany jest wskazać alternatywne warianty dla rozbudowy, tak samo jak dla budowy drogi. Taki wniosek wynika z analogi definicji dla znaczenia "budowy" drogi zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

10. Brak rozważenia realizacji innych wariantów ze wskazaniem wpływu na środowisko, a także brak dostatecznego odniesienia się do kwestii oddziaływań skumulowanych oznacza, iż raport w tym zakresie nie może zostać uznany za spełniający wymogi ustawy prawo ochrony środowiska.

11. Doszło do naruszenia przepisów postępowania wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, albowiem: - wnioski i skargi stron kierowane do organu były rozpatrywane przez pełnomocnika inwestora, czyli autora "raportu", - organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie prowadził konsultacji społecznych, - Wojewódzki inspektor Ochrony Środowiska sporną inwestycję drogową uzgodnił mimo nieprawidłowości procedury środowiskowej, rażącego naruszenia prawa, działania na szkodę stron i środowiska.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W złożonej skardze kasacyjnej określono, że podstawą sformułowanych w niej zarzutach jest przepis art. 174 pkt p.p.s.a., co oznacza, że dotyczą one naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 § 3 k.p.a., należy stwierdzić, że zawiera on wytyk nie orzeczenia przez Sąd I instancji o nieważności zaskarżonej decyzji pomimo faktu, że pełnomocnictwo do złożenia podania do organu I instancji, nie spełniało wymagań prawa. Powyższy zarzut należy uznać za niezasadny. Pomijając już okoliczność, że zarzuty jednoczesnego naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a., wykluczają się wzajemnie, to przede wszystkim należy stwierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 64 § 2 i art. 33 § 3 k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 33 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.

Okolicznością niewątpliwą i niesporną było nieprawidłowe umocowanie pełnomocnika P.P. do reprezentowania przed organem I instancji wnioskodawcy, tj. Zarządu Dróg Powiatowych w Brzesku, co wynikało z okoliczności przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego wadliwie przez niewłaściwy podmiot, tj. Starostę Powiatu Brzeskiego, zamiast przez właściwy organ, tj. Zarząd Powiatu Brzeskiego. Organ I instancji z naruszeniem więc przepisów art. 64 § 2 k.p.a w zw. z art. 33 § 1 k.p.a., nie wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków pełnomocnictwa. Jednakże tę wadę procesową dostrzegł organ odwoławczy i z zastosowaniem ww. przepisów wezwał pełnomocnika do jej wyeliminowania, skutkiem czego przedłożył on prawidłowo udzielone pełnomocnictwo przez Zarząd Powiatu Brzeskiego w formie uchwały z dnia 13 września 2012 r., udzielającej mu pełnomocnictwa i zatwierdzającej jego czynności procesowe dokonane do dnia ww. uchwały, co miało zresztą oparcie w obowiązującym prawie (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 1968 r., sygn. akt III CZP 93/68). Tym samym nastąpiła konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności procesowej w postaci złożenia podania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji wraz z pełnomocnictwem. Powyższa sytuacja sprawiła, że podniesione zarzuty procesowe naruszenia wyżej wskazanych norm postępowania administracyjnego okazały się niezasadne.

Okoliczność ta została w sposób prawidłowy omówiona przez Sąd I instancji, stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu rozważań nt. zgodności z prawem decyzji organu I instancji, która została wydana pomimo nieusunięcia braków formalnych podania - nie mógł odnieść skutku.

Zarzut wadliwości oceny materiału dowodowego i naruszenia skutkiem tego art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., został rozszerzony w piśmie skarżącej z dnia 23 września 2015 r., określonym, jako "uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej". Żaden jednak z argumentów podniesionych w ramach tego zarzutu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec przesądzenia prawidłowości udzielonego przez Zarząd Powiatu Brzeskiego P.P. pełnomocnictwa, jak i zatwierdzenia wszystkich podjętych przez niego czynności procesowych, nie sposób uznać, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, że podanie o wszczęcie postępowania przed organem I instancji, nie pochodziło od inwestora, którym w przedmiotowej sprawie był Zarząd Powiatu w Brzesku.

Eksponowane w omawianym zarzucie rozbieżności co do zawartej w podaniu o wydanie decyzji środowiskowej, nazwy inwestycji, tj. "przebudowa" drogi powiatowej nr 1435 Brzesko - Cerkiew, z zawartą w decyzjach organów nazwą tego przedsięwzięcia, zostały oparte na wytyku wydania decyzji sprzecznie z wnioskiem inwestora, dotyczącym "przebudowy" drogi. Zarzut ten stoi w sprzeczności z bezsporną w sprawie, jak i niekwestionowaną okolicznością, że zmiana nazwy inwestycji nastąpiła z woli i inicjatywy inwestora. W tych warunkach zbędne jest czynienie rozważań w przedmiocie możliwości modyfikacji przez organ określonego we wniosku inwestora zamierzenia inwestycyjnego oznaczonego konkretną nazwą, albowiem organ ani nie dokonał zmiany nazwy inwestycji, uwzględniając jedynie zmienioną przez wnioskodawcę jej nazwę, ani też nie modyfikował w jakikolwiek sposób charakteru planowanych prac, których zakres nie uległ w toku postępowania przeprojektowaniu. Ponadto należy stwierdzić, że w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano normy prawnej, która przewidywałaby zakaz modyfikacji nazwy inwestycji. Nawiązanie zaś do zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwanej dalej: "Prawo budowlane" oraz w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), definicji pojęcia "budowa", w którym to pojęciu mieści się pojęcie "rozbudowa", nie jest przydatne w analizie przedmiotowego problemu. Pomijając już okoliczność, że w podstawach skargi kasacyjnej nie powołano żadnego przepisu Prawa budowlanego, a przepis art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych - wskazany w okresie nieuprawniającym do powoływania się na nową podstawę skargi kasacyjnej - wyraźnie odróżnia wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami od "rozbudowy" drogi, to trzeba podkreślić, że to nie nazwa inwestycji, lecz charakter planowanych prac, wymienionych we wniosku, określa jej istotę. W przedmiotowym postępowaniu zakres planowanych prac wyraźnie wskazuje, że zamierzeniem inwestora było poprawienie parametrów istniejącej już drogi, a w szczególności jej poszerzeniu (bez zmiany jednak jej klasy na drogę GP) i położenia nowej jej nawierzchni, co wiązać się będzie nie tylko ze zmianą jej parametrów technicznych, ale też z powiększeniem pasa drogi publicznej, co skłoniło inwestora do ostatecznego dostosowania nazwy inwestycji na pojęcie "rozbudowy", w ramach którego mieści się zwiększenie powierzchni pasa drogowego. Nie oznacza to jednak, że organ związany żądaniem wnioskodawcy, wbrew temu żądaniu miałby - tylko i wyłącznie ze względu na nazwę inwestycji, pomijając wskazany zakres prac - uznać, że żądaniem tym nie jest poprawienie parametrów istniejącej już drogi, lecz zupełnie inne zamierzenie, polegające mianowicie na opracowaniu wariantów połączenia autostrady A-4 z drogą krajową nr 4. Zamierzenia takiego inwestor nie zamierzał przeprowadzać i nie wynika ono w żaden sposób, ani z wniosku, ani też z jakichkolwiek innych dokumentów, w tym z Karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Nie można więc również podzielić zarzutu, co do braku wskazania alternatywnych wariantów trasy objętej podaniem o udzielenie środowiskowych uwarunkowań. Stosownie do dyspozycji art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek inwestora, co oznacza że to on wyznacza przedmiot tego postępowania w sposób wiążący dla organów administracji publicznej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację rozbudowy odcinka istniejącej drogi powiatowej nr 1435 K (ul. L.) w Brzesku. Celem niniejszego postępowania była zatem identyfikacja środowiskowych zagrożeń związanych z planowaną inwestycją rozbudowy przedmiotowej drogi powiatowej na wskazanym przez Inwestora odcinku i wskazanie środków wykluczających, bądź minimalizujących wystąpienie potencjalnie negatywnych skutków jej realizacji dla środowiska. Istotą więc planowanej inwestycji nie było określenie, jaki wariant drogowy będzie najkorzystniejszy co do połączenia autostrady A - 4 z drogą krajową nr 4 - co do czego trwają odrębne prace planistyczne w związku z opracowaniem najkorzystniejszego wariantu obwodnicy zachodniej Brzeska i wyznaczenia czterech wariantów jej przebiegu - lecz jej istotą było podwyższenie parametrów istniejącej drogi powiatowej nr 1435 K (ul. L.) w Brzesku. W tych warunkach należało zgodzić się z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organów, że nie występuje możliwość wskazania alternatywnych wariantów lokalizacyjnych dla omawianej inwestycji, która polega na przebudowie konkretnej, istniejącej drogi publicznej, w celu podniesienia jej walorów użytkowych, w tym związanych z bezpieczeństwem jej użytkowania. Brak innych wariantów lokalizacyjnych nie doprowadził jednak do naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, który wymaga opisu analizowanych wariantów, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Opracowany w sprawie Raport, zawiera bowiem obok wariantu proponowanego przez wnioskodawcę opis wariantu alternatywnego technicznie, polegającego na zastosowaniu innych niż ekrany akustyczne zabezpieczeń przeciw hałasowi w postaci wykonania warstw jezdnych z mieszanek mineralno - bitumicznych o strukturze otwartej, co w warunkach przedmiotowej sprawy spełnia wymóg przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego. Wobec faktu, że w Raporcie uznano, iż wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant proponowany przez wnioskodawcę, to tym samym zachowano wymogi ww. przepisu, albowiem w orzecznictwie dopuszcza się sytuację występowania w Raporcie dwóch wariantów inwestycji, w sytuacji, kiedy wariant proponowany przez wnioskodawcę jest zarazem wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Nie okazał się zasadny również zarzut w zakresie wielkości prognozowanego natężenia ruchu. Formułując ten zarzut, wskazano, że organy obydwu instancji uniknęły zbadania dowodów, którymi są min. - studium trasowe z 2006 r. (18.000 pojazdów na dobę), - pismo Dyrektora Oddziału ds. Inwestycji z 20 lutego 2009 r. (14.930 pojazdów), - karta informacyjna przedsięwzięcia, która prognozuje, że docelowy łącznik, czyli zachodnia obwodnica Brzeska będzie obciążona ruchem w ilości 8.740 a w razie rozbudowy ul. L. 9.700 pojazdów.

Odnosząc się do powyższych argumentów, należy stwierdzić, że organ odwoławczy poddał ocenie dowody zawierające dane o natężeniu ruchu, wysuwając konkluzję o przyjęciu za najbardziej miarodajny w sprawie przedstawiony w Raporcie dowód "Studium korytarzowe wraz z analizą wielokryterialną". Analizy powyższego zagadnienia dokonał również Sąd I instancji, przyjmując dane zawarte w Raporcie za wiarygodne. Podstawą zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji nie mogą być argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej. Przyjęte w Raporcie natężenie ruchu na 2015 r. wynosi 9700 pojazdów na dobę. Tymczasem kwestionując to stanowisko, jako przedstawiające zaniżoną wartość, autor skargi kasacyjnej powołał się na kartę informacyjną przedsięwzięcia, która prognozuje, że docelowy łącznik, czyli zachodnia obwodnica Brzeska będzie obciążona ruchem w ilości 8.740, a w razie rozbudowy ul. L. 9.700 pojazdów, co daje identyczną wartość, którą przyjęto w Raporcie. Drugim dokumentem, na który powoływano się w skardze kasacyjnej było studium trasowe z 2006 r., z którego, jak w nim wywodzono, wynika przewidywane natężenie ruchu pojazdów 18.000 na dobę. Tymczasem na rozprawie w dniu 2 października 2015 r., przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca wycofała się z określenia natężenia ruchu w takiej wartości, uznając, że wynika on z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a dnia 3 kwietnia 2012 r., skierowanego do k.m. Argument ten jednak, jako wskazywany dopiero na obecnym etapie postępowania bez wyjaśnienia zresztą źródła danych, które przytoczyła strona skarżąca, nie może podważyć zawartych w Raporcie ustaleń, opartych o szczegółowo przedstawioną i uzasadnioną analizę. W świetle powyższych okoliczności nie można było uznać, że przedstawiona argumentacja w zakresie zakwestionowania wartości natężenia ruchu przyjęta w Raporcie mogła w sposób skuteczny podważyć jego ustalenia.

Ustosunkowując się do pozostałych argumentów związanych z zakwestionowaniem prawidłowości Raportu, należy stwierdzić, że argumenty te wchodziły w zakres zarzutów naruszenia przepisów postępowania i dlatego też stosownie do przepisu art. 174 ust. 2 p.p.s.a., stanowiłyby skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienia sądu w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej i uzupełniającego je pisma, powinien więc wynikać wpływ tych uchybień Sądu I instancji na wynik sprawy. Tymczasem nie wykazano wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od ich merytorycznej oceny.

Wskazane w piśmie z dnia 23 września 2015 r., dodatkowe, zarzuty oparte na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 139 k.p.a., nie podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu przez Naczelny Sądu Administracyjny, z uwagi na to, iż w istocie stanowiły nowe zarzuty kasacyjne w stosunku do złożonych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, że w myśl art. 183 § 1 in fine p.p.s.a. - strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przepis ten statuuje zasadę, zgodnie z którą po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 p.p.s.a., strona nie może podnosić w sprawie nowych zarzutów kasacyjnych, a jedynie może przedstawiać nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej podstaw kasacyjnych. Wobec powyższego niedopuszczalnym było po upływie terminu do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.