II OSK 3095/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2780057

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r. II OSK 3095/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz.

Sędziowie: NSA Zdzisław Kostka, del. WSA Jolanta Górska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 313/17 w sprawie ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2. zasądza solidarnie od skarżących M. K. i Z. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 313/17, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w... (dalej jako SKO w... lub Kolegium) z dnia... 2016 r., nr..., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w... z dnia... 2016 r., nr..., oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w... na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

SKO w... decyzją z dnia... 2016 r., nr..., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st.... z dnia... 2010 r., nr..., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dopuszczeniem usług i garażem podziemnym na działkach nr 99 i 100, obr. 3.04.09, przy ul.... 30 i 32 w....

Wnioskiem z dnia... 2016 r. skarżący zwrócili się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja Kolegium z dnia... 2016 r. wydana została z naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji niezgodnie z odnośnymi przepisami,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji niezgodnie z odnośnymi przepisami.

SKO w... decyzją z dnia... 2016 r., nr..., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia... 2016 r.

Kolegium za całkowicie nieuzasadniony uznało bowiem podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący wydania decyzji Prezydenta m. st.... z dnia... 2010 r., nr..., z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium wyjaśniło, że naruszenia prawa, mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny. Jak wyjaśniło zaś Kolegium, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie odnosi się do przepisów prawa budowlanego a szczegółowe warunki dotyczące usytuowania danego budynku na działce są ustalane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Tym samym na etapie ustalania warunków zabudowy (postępowania mającego na celu wykazanie ewentualnej możliwości realizacji inwestycji na danym terenie) nie jest możliwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego, a co za tym idzie ich naruszenie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję SKO w... z dnia... 2016 r. skarżący zarzucili, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji niezgodnie z odnośnymi przepisami,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazali, że organ rozpatrując złożony przez nich wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogóle nie dokonał analizy podniesionych zarzutów, dokonując wyłącznie wywodu dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, przy czym z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy w ocenie organu, decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w ogóle nie narusza prawa, czy też narusza prawo z tym, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Skarżący wskazali jednocześnie, że w ich ocenie, decyzja Prezydenta m. st.... z dnia... 2010 r., nr..., rażąco narusza przepisy obowiązującego prawa, w szczególności art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która nie spełnia warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać zgodnie z wymienionym powyżej rozporządzeniem. Zdaniem skarżących, wysokość budynku, dla którego została wydana ta decyzja, w miejscu przylegającym do budynku usytuowanego przy ul.... 30A, przekracza bowiem dozwoloną wysokość określoną we wskazanym rozporządzeniu. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, okapu przedmiotowego budynku dla części przylegającej bezpośrednio do ściany budynku przy ul.... 30A ustalając ją na 12,0 m tj. trzy kondygnacje, ale nie wyżej niż wysokość gzymsu, okapu budynku przy ul.... 30A tj. 11,7 m oraz wskazuje, że szerokość tej części budynku nie może być mniejsza niż 3,0 m. Jednocześnie, jak wskazali skarżący, decyzja ta zakłada, że przedmiotowa inwestycja nie może pogarszać warunków zabudowy działek w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie skarżących, powyższe założenia decyzji o warunkach zabudowy wskazują na jej wewnętrzną sprzeczność, gdyż ustalona dopuszczalna wysokość przedmiotowego budynku jest wyższa niż budynku sąsiadującego w części bezpośrednio przylegającej. Skarżący podnoszą również, że określona w tej decyzji wysokość budynku położonego przy ul.... 30A wskazana na 11,7 m nie jest prawdopodobnie wysokością gzymsu budynku w miejscu przylegania lecz wysokością budynku w miejscu gzymsu lukarny znajdującej się w istotnej odległości od miejsca przylegania budynków. Ponadto, zdaniem skarżących, przedmiotowa inwestycja, w związku z którą została wydana decyzja o warunkach zabudowy powoduje pogorszenie warunków zabudowy działki bezpośrednio przylegającej, naruszając jednocześnie i to w sposób rażący art. 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego nie pozwoliły na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób.

Sąd I instancji uznał, że uzasadnienia obu decyzji Kolegium nie spełniają warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia... 2016 r. nie dokonało bowiem indywidualnej analizy wniosku skarżących z dnia... 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st.... z dnia... 2010 r. a uzasadnienie decyzji organu I instancji w dużej mierze sprowadza się tylko do opisania stosowanych przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji oraz przytoczenia poglądów wyrażonych w orzecznictwie i piśmiennictwie na temat stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd stwierdził, że decyzja Kolegium z dnia... 2016 r. wydana została z naruszeniem art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Kolegium nie dokonało oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych we wniosku skarżących z dnia... 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i podkreślił, że wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st.... z dnia... 2010 r. nie było poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą wniosku skarżących z dnia... 2015 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W ocenie Sądu, Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję Kolegium z dnia... 2016 r. bez prawidłowego zbadania nie tylko jej prawidłowości, ale również prawidłowego ponownego rozpatrzenia w całości przedstawionej sprawy a także wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zawartych w złożonym przez skarżących wniosku z dnia... 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w... z dnia... 2016 r.

Ponadto, Sąd ocenił, że Kolegium w decyzji z dnia... 2016 r. naruszyło także przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Sąd uznał również, że decyzja Kolegium z dnia... 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 11 i art. 15 k.p.a., gdyż nie wskazuje na rozpatrzenie sprawy przez Kolegium w jej całokształcie i nie zawiera odniesienia się do wniosku skarżących z dnia... 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd uznał, że zarzucany w skardze brak ustosunkowania się przez Kolegium w decyzji z... 2016 r. do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Takie bowiem działanie Kolegium (organ w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) godzi tym samym w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony.

Sąd podkreślił, że SKO w... wskazało w uzasadnieniu decyzji z dnia... 2016 r., że za całkowicie nieuzasadniony w świetle powyższego oraz zaistniałego stanu faktycznego należało uznać podnoszony przez wnioskodawców zarzut wydania decyzji Prezydenta m. st.... z dnia... 2010 r. z rażącym naruszeniem prawa, jednakże, w ocenie Sądu, stwierdzenie takie nie świadczy o ponownym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Sąd wskazał, że Kolegium w decyzji z dnia... 2016 r. powinno ponownie poddać ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, szczególnie w kontekście zarzutów zawartych we wniosku z... 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnić, podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, tym bardziej, że argumenty skarżących podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miały charakteru wysoce specjalistycznego.

Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie zobowiązane do ponownego i wyczerpującego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji a dokonana w tym zakresie analiza winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, Sąd wskazał, że z uwagi na to, że zasadnicza część argumentów podniesionych w skardze skierowanej do sądu pokrywa się z zarzutami przedstawionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do tychże argumentów. Wszystkie te kwestie będą bowiem przedmiotem ponownej uwagi Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło SKO w..., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Kolegium zarzuciło, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez uznanie, iż Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło zasadę dwuinstancyjności i w konsekwencji uznanie, iż Kolegium ograniczyło się do kontroli zaskarżonej decyzji bez ponownego rozpoznania sprawy w całości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie, iż Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło zasadę przekonywania i nie wyjaśniło stronom przesłanek jakimi się kierowało przy załatwieniu sprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie można bowiem uznać, że decyzja Kolegium z dnia... 2016 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia... 2016 r. wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 15 k.p.a., co trafnie zarzucił organ w skardze kasacyjnej.

Decyzje te wydane zostały po rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia... 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st.... z dnia... 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dopuszczeniem usług i garażem podziemnym na działkach nr... i... przy ul.... 30 i 32 w....

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest zaś postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale jest postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1992 r., sygn. akt IV SA 721/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 72).

SKO w... prawidłowo więc, rozpoznając wniosek skarżących z dnia... 2015 r., przedmiotem postępowania nie uczyniło kontroli legalności decyzji Prezydenta m.st.... z dnia... 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dopuszczeniem usług i garażem podziemnym na działkach nr... i... przy ul.... 30 i 32 w... w jej całokształcie. Zgodnie zaś z wnioskiem skarżących Kolegium dokonało kontroli tej decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. zarzucanego wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 35 ustawy Prawo budowlane i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Kolegium zawarte zarówno w decyzji z dnia... 2016 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia... 2016 r., że decyzja Prezydenta m.st.... z dnia... 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest prawidłowe.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, Lex nr 1654675). Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też, gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1104/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1061/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłyby w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tak też NSA m.in. w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16 i wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, zgodność z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wymagane na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622.14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozporządzenie to ma bowiem zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jako że wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest odrębne od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2151/12 i z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie trafnie akcentuje się przy tym, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja nastąpić powinna dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji, kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę (zob. także Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 454).

Takie też stanowisko w kwestii podniesionych przez skarżących we wniosku z dnia... 2015 r., a następnie powtórzonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów zaprezentowało Kolegium w obu wydanych w sprawie decyzjach.

I tak, w decyzji z dnia... 2016 r. Kolegium wskazało, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organy wydające nie analizują inwestycji co do ewentualnej zgodności z przepisami prawa budowlanego a analiza ta odbywa się dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło także, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się o konkretnym położeniu wnioskowanego obiektu na działce. W decyzji z dnia... 2016 r. Kolegium również wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie odnosi się do przepisów prawa budowlanego a szczegółowe warunki dotyczące usytuowania danego budynku na działce są ustalane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnienia dla wskazanego przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie Kolegium art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. ani też art. 15 k.p.a., uznając tym samym za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z tymi przepisami.

Decyzja Kolegium z dnia... 2016 r., oprócz wskazanego powyżej odniesienia się do zarzutów wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia... 2015 r. dotyczących naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedstawia stan faktyczny sprawy, wskazuje treść art. 156 § 1 k.p.a. i wyjaśnia, jak należy rozumieć przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta w końcu zawiera ocenę, że decyzja z dnia... 2010 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja ta nie narusza obowiązującego prawa.

Podobnie, w decyzji z dnia... 2016 r. Kolegium, oprócz wskazanego powyżej odniesienia się do zarzutów wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia... 2015 r. i we wniosku z dnia... 2016 r., dotyczących naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedstawiło stan faktyczny sprawy i przytoczyło zarzuty podniesione przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta wskazuje także, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Decyzja ta zawiera wyjaśnienie, że w postępowaniu tym badane jest czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w chwili jej wydawania. Decyzja ta zawiera także ocenę, że decyzja Prezydenta m.st.... z dnia... 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnienie tej oceny a także wyjaśnienie, jak należy rozumieć przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że obie decyzje odnoszą się do istoty sprawy, którą było zbadanie, czy decyzja Prezydenta m.st.... wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto odnoszą się do zarzutów skarżących podniesionych we wszczynającym postępowanie wniosku z dnia... 2016 r. i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia... 2016 r.

Tym samym, zarówno decyzja Kolegium z dnia... 2016 r., jak i decyzja Kolegium z dnia... 2016 r., spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w decyzjach tych, stosownie do wymogu określonego w art. 11 k.p.a., Kolegium wyjaśniło stronom zasadność przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, realizując wyrażoną w tym przepisie zasadę przekonywania.

Podzielając tym samym w pełni stanowisko SKO w... zawarte w decyzji z dnia... 2016 r. i wziąwszy pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 313/17, i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. skargę M. K. i Z. K. na decyzję SKO w... z dnia... 2016 r., nr..., jako bezzasadną, oddalił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.