Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008027

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 listopada 2014 r.
II OSK 3089/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M-A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 75/14 odrzucające skargę M-A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie doręczenia rozstrzygnięcia z dnia 3 stycznia 2013 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 75/14, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zw. dalej p.p.s.a., odrzucił skargę M-A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., zw. dalej spółką, na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie doręczenia rozstrzygnięcia z dnia 3 stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca spółka pismem wniesionym w dniu 1 sierpnia 2014 r. złożyła skargę do Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., polegającą na nie doręczeniu rozstrzygnięcia z dnia 3 stycznia 2013 r. wraz z wnioskiem o zwolnienie spółki od kosztów sądowych w całości.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o odrzucenie skargi w całości z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki mając na uwadze treść art. 3 § 1-3 p.p.s.a., wskazał, że skarga na bezczynność, przewlekłość organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. bezczynności w zakresie braku doręczenia spółce pisma z dnia 3 stycznia 2013 r. - stanowiącego odpowiedź na pismo z dnia 20 listopada 2013 r., w którym zwrócono się o udzielenie informacji czy wymienione we wniosku dokumenty, dotyczące nieruchomości zabudowanej położonej we W. przy ul. K...., mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowalnej i wydania pozwolenia na użytkowanie. Pismo z dnia 3 stycznia 2013 r. nie zostało podjęte przez adresata w terminie i po uznaniu fikcji doręczenia - na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., pismo pozostawiono w aktach sprawy.

Zdaniem sądu kwestionowanie przez skarżącą stronę niedoręczania jej pisma procesowego wskazuje na to, że upatruje ona swego interesu prawnego w postępowaniu, w którym owe pismo było wydawane (zasadą jest bowiem, że doręczanie pism procesowych i orzeczeń zarówno wpadkowych jak i kończących postępowanie następuje wyłącznie stronom postępowania).

W ocenie Sądu, zaniechanie dokonywania doręczeń nie może być kwestionowane przed sądem administracyjnym w trybie skargi na bezczynność. Przede wszystkim czynność doręczenia stronie pisma procesowego czy rozstrzygnięcia, która następuje zazwyczaj w konkretnym postępowaniu, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem nie wypełnia znamion aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie akty i czynności muszą spełniać określone warunki, w tym mieć charakter władczy (nie będąc jednocześnie decyzjami i postanowieniami), być podejmowane w sprawach indywidualnych, mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność). Niewątpliwie czynność doręczenia nie jest aktem wydanym w sprawie indywidualnej i to aktem władczym (rozstrzygającym, przesądzającym czy ustalającym). Stąd też i zaniechanie podjęcia tej czynności (zwłaszcza gdy dotyczy różnych pism procesowych kreowanych do różnych postępowań) nie może być skarżone w trybie bezczynności. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zastosowanie fikcji doręczenia pisma na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a. nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na przekazaniu stronie postępowania lub reprezentującemu ją pełnomocnikowi rozstrzygnięć lub innych aktów podejmowanych w sprawie. Czynność te nie polegają na przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu uprawnienia lub obowiązku. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, czynność doręczenia decyzji (postanowienia) nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że w analizowanym przypadku nie skarga na bezczynność jest właściwym środkiem prawnym dochodzenia przez stronę interesu prawnego, bowiem prawidłowość doręczenia pisma może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu kończącego postępowanie administracyjne. Sąd nie wykluczył także możliwości jakie daje wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału.

W związku z powyższym wyczerpana została również negatywna przesłanka przyznania prawa pomocy zawarta w art. 247 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Okoliczność taka zachodzi, gdy bez potrzeby dokonania głębszej analizy prawnej nie ulega wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Zgodnie z orzecznictwem zastosowanie przepisu art. 247 p.p.s.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku, gdyby nawet sytuacja materialna strony uzasadniała przyznanie prawa pomocy, to stwierdzenie przez sąd, iż w danej sprawie mamy do czynienia z "oczywistą bezzasadnością" skargi powoduje odmowę przyznania prawa pomocy.

Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Wojewódzkiego wniosła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej, ponieważ zaniechanie doręczeń nie może być kwestionowane przed sądem administracyjnym w trybie skargi na bezczynność, mimo że przedmiotem skargi była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ;

- art. 247 oraz 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 247 p.p.s.a. polegające na oddaleniu wniosku o przyznanie prawa pomocy, mimo że skarga nie była oczywiście niedopuszczalna.

Wskazując na te zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa procesowego art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi ponieważ, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Chodzi tu o bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej przez sąd administracyjny jest możliwe wyłącznie w sprawach należących do właściwości sądów administracyjnych, gdy skarga dotyczy bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie, żądanie kierowane przez spółkę, a co za tym idzie skarga na bezczynność, dotyczy niedoręczenia rozstrzygnięcia z dnia 3 stycznia 2013 r. stanowiącego odpowiedź na pismo z dnia 20 listopada 2013 r., w którym zwrócono się o udzielenie informacji - czy wymienione we wniosku dokumenty, dotyczące nieruchomości zabudowanej położonej we W. przy ul. K...., mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy czynność polegająca na niedoręczeniu rozstrzygnięcia z dnia 3 stycznia 2013 r. podlega kognicji sądów administracyjnych.

W tym miejscu należy wskazać na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08, w którym stwierdzono, iż czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd uwzględniając skargę w oparciu o art. 149 p.p.s.a. może zobowiązać organ jedynie do wydania decyzji we wskazanym znaczeniu. Przedmiotem takiego wyroku nie może być natomiast samo doręczenie czy niedoręczenie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela to stanowisko i stwierdza, że zakres aktów i czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie obejmuje czynności doręczenia rozstrzygnięcia z dnia 3 stycznia 2013 r. organu będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W związku z tym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż na bezczynność organu, polegająca na niedoręczeniu rozstrzygnięcia nie przysługuje skarga, należy uznać za uzasadnione a skarga kasacyjna kwestionująca to stanowisko, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu.

Zasadnym jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka o jakiej mowa w art. 247 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawo pomocy nie może być przyznane stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. Działanie, którego spółka wymagała od Sądu, nie może być uznane za czynności kontrolne nad działalnością administracji publicznej, do jakich powołane zostały sądy administracyjne. Żądanie spółki nie mieści się w żaden sposób w zakresie kognicji tych sądów, określonej w art. 3 § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., na co wskazał wyraźnie Sąd Wojewódzki. Zasadnym więc było stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do oczywistej bezzasadności skargi spółki, a postanowienie odmawiające przyznania spółce prawa pomocy, z uwagi na spełnienie przesłanki wskazanej w art. 247 p.p.s.a., w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Brak jest również w niniejszej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu Wojewódzkiego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.