Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2238110

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 września 2016 r.
II OSK 3046/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser.

Sędziowie: NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gorzów Śląski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 204/14 w sprawie ze skargi Gminy Gorzów Śląski na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Gorzów Śląski na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w oparciu o następujące ustalenia. W dniu 29 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid. gr. (...) w G. przy ul. (...), o czym zawiadomił strony, tj. H. i T. W., Gminę Gorzów Śląski, P. M., W. D. i D. S. W toku postępowania, w dniu 5 grudnia 2013 r. przeprowadzono dowód z zeznań świadka W. T., właściciela firmy remontowej, a w dniu 17 grudnia 2013 r. - oględziny budynku, z których sporządzono dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., opartą o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu organ podał, że wszczęcie postępowania nastąpiło na podstawie ustaleń kontroli z dnia 22 listopada 2013 r. W wyniku, której stwierdzono, że budynek ten nie posiada fragmentu ściany szczytowej od strony południowej nad stropem parteru, a na stropie parteru wzdłuż ściany szczytowej ułożony jest kosz zbrojeniowy oraz drewniany szalunek. Wewnątrz budynku stwierdzono zaś spękania stropów łukowych nad parterem.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielami działki nr (...), na której położony jest budynek, w którym wykonywano roboty budowlane, są H. i T. W., natomiast działka nr (...), sąsiadująca bezpośrednio z budynkiem, stanowi współwłasność Gminy Gorzów Śląski oraz P. M., W. D. i D. S., którzy zostali również uznani za strony postępowania. W wyniku oględzin z dnia 17 grudnia 2013 r. stwierdzono, iż budynek nie posiada ściany szczytowej od południa. Przy ścianach zewnętrznych (wschodniej i zachodniej) pozostały jedynie fragmenty ściany. Podczas oględzin nie przedłożono żadnych dokumentów dotyczących robót budowlanych prowadzonych dnia 22 listopada 2013 r.

Właściciel posesji - T. W., obecny w czasie kontroli, wyjaśnił, iż część szczytu budynku (nad stropem parteru) uległa zawaleniu nocą z 27 na 28 października 2013 r. Oświadczył, że w Gminie Gorzów Śl. podpisał umowę na dofinansowanie robót i uzyskał z Gminy pozwolenie na remont budynku. W dniu 21 listopada 2013 r. rozpoczął z firmą budowlaną roboty, polegające na ustawieniu rusztowania oraz usunięto spróchniałą belkę drewnianą ze ściany szczytowej, wykonano zbrojenie pod nową belkę i drewniany szalunek.

W dniu 22 i 23 listopada 2013 r. nastąpiło pęknięcie w stropie, a następnie strop ten uległ zawaleniu wraz ze ścianą boczną budynku od strony południowej, co spowodowało unicestwienie realizowanych prac naprawczych (zabezpieczających). W konsekwencji organ uznał, że skutkiem tej katastrofy budowlanej było "zniszczenie", przedmiotu prowadzonego postępowania, co oznacza, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

2. Od tej decyzji odwołanie wniósł T. W. W odwołaniu zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono jednoznacznie, jakie roboty były wykonane i kto je wykonał, a także czy miały one samowolny charakter. W jego ocenie umorzenie postępowania powinno nastąpić z uwagi na brak stwierdzenia wykonania samowolnych robót budowlanych, a nie z powodu zawalenia się ściany i stropu, które - jak podkreślił - nie były przedmiotem postępowania, gdyż były nimi samowolnie prowadzone roboty budowlane.

Decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych. Uznał, że wskazane przez ten organ prace, jak wykonanie rusztowania i szalunku oraz przygotowanie zbrojenia, nie odpowiadają swym zakresem treści definicji robót budowlanych z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).

3. We wniesionej do Sądu Wojewódzkiego w Opolu skardze Gmina Gorzów Śląski domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i uznania, że naruszenie przepisów prawa uzasadnia wznowienie postępowania. Zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego i materialnego - art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób należyty zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając tę decyzję; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji oraz art. 3 pkt 7, art. 28 i art. 41 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ustalenie, że nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych, co zdaniem skarżącej, uzasadniało wznowienie postępowania w tej sprawie.

Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie z uwagi na zniszczenie przedmiotu tego postępowania, co jednak nie podważa faktu, że roboty budowlane zostały rozpoczęte. Natomiast organ odwoławczy uwzględnił wszystkie zarzuty odwołania, nie biorąc pod uwagę dokumentacji fotograficznej ani innych dokumentów w sprawie, przez co naruszył słuszny interes stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Oddalając skargę strony Sąd Wojewódzki wskazał, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie, że jest ona obarczona wadami, jednak, w ocenie Sądu, nie są to wady tego rodzaju, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w kwestii zasadniczej, istotnej dla wyniku sprawy, zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przez organ nadzoru budowlanego zostało wszczęte i toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr (...) w G. stanowiącym własność H. i T. W., w którym miała miejsce katastrofa budowlana.

Kwestia sporna dotyczyła, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, stanowiących przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania i powodujących konieczność rezygnacji przez organy z prowadzenia wszczętego postępowania. Nie było natomiast sporne, że w budynku gospodarczym, położonym na działce nr (...) w G., były od dnia 21 listopada 2013 r. wykonywane prace przy jego ścianie szczytowej od strony południowej (nad stropem parteru) w związku z jej uszkodzeniem, jakie nastąpiło w nocy z 27 na 28 października 2013 r. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że w dniu 22 i 23 listopada 2013 r. uległ zawaleniu strop budynku oraz ściana boczna od strony południowej, czyli ta część obiektu, gdzie wykonywane były prace, w wyniku czego został unicestwiony ich realny, wymierny efekt.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skoro przestał istnieć fragment budynku, w którym prowadzone były prace, to postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie ma przedmiotu. Aby możliwe było nakładanie wykonania któregoś z obowiązków określonych w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do konkretnej części obiektu, to musi ona faktycznie istnieć. W przeciwnym przypadku, postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe musiało podlegać umorzeniu tak jak w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji przyjął jednak za błędne stanowisko organu odwoławczego odnośnie możliwości dokonywania oceny charakteru wykonywanych robót. Ocena charakteru robót jest oceną merytoryczną, a zaistnienie formalnoprawnej przesłanki powodującej umorzenie postępowania, w postaci braku przedmiotu postępowania, wyłącza możliwość dokonywania takiej oceny, a więc także ustalania, czy były to roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, czy też były to inne prace, niemieszczące się w katalogu określonym tym przepisem, jak również czy wykonywano je samowolnie.

Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec faktu, że na skutek nieistnienia efektu materialnego wykonywanych prac, który mógłby podlegać ocenie, nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego co do możliwości dokonywania ustaleń odnośnie zaistnienia znamion popełnienia samowoli budowlanej. Nie jest trafne w ocenie Sądu upatrywanie podstaw do umorzenia postępowania z powodu okoliczności, jaką było wykonywanie prac przygotowawczych.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wadliwie stwierdził, że podstawą do uchylenia kontrolowanej przezeń decyzji był fakt niewykazania przez organ pierwszej instancji, że w sprawie doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji nie przesądził bowiem charakteru robót i nie stwierdził, że były wykonywane roboty budowlane, ani że te roboty zostały wykonane samowolnie. Takich treści nie można wysnuć z uzasadnienia decyzji. Organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał oceny w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy ścianie szczytowej od strony południowej w budynku gospodarczym na przy ul. (...) w G., czyli w zakresie określonym przez organ pierwszej instancji, podlegało umorzeniu z powodu jego bezprzedmiotowości. Właśnie z tych względów brak było podstaw do uchylania decyzji organu pierwszej instancji. To skutkowało, zdaniem Sądu, brakiem podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Jak podkreślił Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie organy drugiej instancji było błędne jeszcze z innego powodu. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji rozstrzygnie o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy uznając, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ale z innych przyczyn, powinien wydać orzeczenie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując tę decyzję w mocy i dając wyraz swojemu stanowisku jedynie w uzasadnieniu. Sąd I instancji wskazał, że ostateczny skutek procesowy decyzji organu pierwszej instancji jest taki sam, jak decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Sąd Wojewódzki wskazał jednak, że przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie naruszenia takiego nie stwierdzono, zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

5. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła Gmina Gorzów Śląski zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora  postępowania, tj. utrzymanie w decyzji Nadzoru Budowlanego w Opolu obarczonej wadami, jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku, co zdaniem skarżącej winno nastąpić przez uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji nie obarczonej wadami";

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 41 w związku z art. 3 ust. 7 prawa budowlanego, poprzez ustalenie, że doszło do rozpoczęcia prac przygotowawczych, które to prace stanowią rozpoczęcie budowy, przebudowy i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W oparciu o wyżej przytoczone zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Przeważająca część uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi powielenie stanu faktycznego sprawy oraz oceny prawnej dokonanej przez organy i sąd administracyjny (wyróżnionych jako "stan faktyczny" i "stan prawny").

W odniesieniu do podniesionych na wstępie zarzutów skargi kasacyjnej zdaniem skarżącego kasacyjnie Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu błędnie orzekł, że nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych, uzasadniając swoje stanowisko tym, że wykonanie rusztowania i szalunku oraz przygotowanie i ułożenie zbrojenia, nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane bo były pracami przygotowawczymi, które to stanowisko podtrzymał Sąd I instancji. W ocenie autora skargi kasacyjnej prace te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

6. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. to Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

7. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że choć skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne i konstrukcyjne, jej treść, a zwłaszcza zarzuty nie są dostatecznie rozwinięte i precyzyjne, by zidentyfikować treść żądań skargi i zarazem zakres kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji. Ze skargi kasacyjnej nie wynika w szczególności dokładny zakres tego, co jest kwestionowane pod względem faktycznym, a co pod względem prawnym, co w zasadzie uniemożliwia lub znacząco utrudnia realizację kompetencji kontrolnej sądu kasacyjnego.

Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia Sąd Wojewódzki przyjął dwie zasadnicze przesłanki trafności kontrolowanej decyzji: brak przedmiotu postępowania wobec zawalenia się części obiektu budowlanego, co zdaniem tego Sądu, czyni bezprzedmiotowym procedowanie w trybie przepisów o samowoli budowlanej (art. 50 i 51 prawa budowlanego) oraz to, że uchybienia proceduralne popełnione przez organ drugiej instancji polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania przez organem pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zamiast wydania, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji ze zmienionym uzasadnieniem, nie maiły wpływu na wynik sprawy, bowiem ostateczny wynik sprawy byłby taki sam właśnie ze względu na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje kluczowej dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego i zarazem kontroli sądowej przesłanki czyli bezprzedmiotowości postępowania wobec braku przedmiotu sprawy (zawalenia się stropu ściany budynku od strony południowej). Pozostaje ona zatem poza zakresem kontroli skargi kasacyjnej.

W zarzucie procesowym autor skargi kasacyjnej podnosi, że decyzja organu administracyjnego drugiej instancji, jako obarczona wadami stwierdzonymi przez Sąd Wojewódzki, powinna być uchylona w celu wydania nowej decyzji - jak napisano - "nie obarczonej wadami". Uzasadnienie skargi kasacyjnie nie wyjaśnia jednak o jakie wady proceduralne chodzi, w szczególności w kontekście zawartych na s. 3 skargi kasacyjnej odniesień do instytucji nieważności postępowania administracyjnego. Nie ma również szczegółowego odniesienia do argumentacji Sądu Wojewódzkiego, że stwierdzone przez tenże sąd uchybienia popełnione przez organ II instancji nie miały wpływu na wynik sprawy.

Mając na względzie to, że rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzupełnianie lub poprawianie skargi kasacyjnej w sprawie brak jest konkretyzacji zarzutu w stopniu umożliwiającym jego merytoryczne rozpoznanie. Wskazać jedynie należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest trafne. Rzeczywiście organ drugiej instancji, przyjmując bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z nieco innej przyczyny, niż to uczynił organ I instancji, wobec takiego samego skutku polegającego na umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie powinien uchylać zaskarżonej odwołaniem decyzji, tylko - utrzymując ją w mocy - wyrazić swoje odmienne stanowisko w uzasadnieniu decyzji.

Uchybienie to, jak słusznie twierdzi Sąd Wojewódzki, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem postępowanie administracyjne podległo umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

8. Jeśli chodzi o zarzut materialny, również niejasny i niedostatecznie sprecyzowany, można przypuszczać, że nie dotyczy on skutku rozstrzygnięcia (bezprzedmiotowości postępowania), lecz wypowiedzi zawartej w decyzji organu drugiej instancji kwalifikującej wykonane przez stronę prace jako prace przygotowawcze (czyli nie stanowiące robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego).

Tę właśnie argumentację podważył Sąd Wojewódzki wskazując wprost, że "wobec nieistnienia efektów wykonanych prac po zniszczeniu fragmentu obiektu, na którym były wykonywane, zbędne i niedopuszczalne były rozważania organu odwoławczego co do ich charakteru" (s. 9 oraz s. 13 uzasadnienia wyroku). Sąd ten wyraźnie stwierdził, że ocena charakteru robót w kontekście art. 3 pkt 7 prawa budowlanego lub innych przepisów jest oceną merytoryczną, ale wobec bezprzedmiotowości postępowania była w sprawie wyłączona. Zatem teza skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki utrzymał pogląd organu na temat charakteru tych prac nie ma oparcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Jeśli jednak stronie skarżącej chodzi o wyjaśnienie tego, czy przedsięwzięte przed zawaleniem się części obiektu prace powinny być kwalifikowane materialnie podzielić należy pogląd Sądu Wojewódzkiego, że wystąpienie przyczyny skutkującej bezprzedmiotowością postępowania wyłączało możliwość kwalifikacji prawnej realizowanych prac. Brak było bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego.

Tym przedmiotem jest bowiem konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeśli przedmiot ten nie istnieje wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne, co należy też odnosić do rozstrzygania kwestii materialnoprawnych w uzasadnieniu decyzji.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna polegała oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.