II OSK 301/19, Ocena częściowego wykonania obowiązku w kontekście możliwości częściowego umorzenia egzekucji. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3186203

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2020 r. II OSK 301/19 Ocena częściowego wykonania obowiązku w kontekście możliwości częściowego umorzenia egzekucji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski.

Sędziowie NSA: Robert Sawuła, del. Jerzy Solarski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 513/18 w sprawie ze skargi (...) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. II SA/Gd 513/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA") oddalił skargę (...) (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia (...) stycznia 1999 r. WINB utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu (dalej: "Prezydent") z dnia (...) listopada 1998 r. nakazującą (...) rozbiórkę tarasu wokół werandy w poziomie parteru budynku przy ul. (...) od strony ogrodu, schodów żelbetowych prowadzących na taras i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 9 maja 2002 r. sygn. II SA/Gd 461/99 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku skargę na tę decyzję oddalił. Podczas kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniu (...) października 2001 r. ustalono, że obowiązek wynikający z powyższych decyzji został wykonany wyłącznie w zakresie rozbiórki schodów żelbetowych prowadzących na przedmiotowy taras. Niewykonanie obowiązku w całości skutkowało wszczęciem postępowanie egzekucyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych aktów, dalej: "u.p.e.a.") i wystawieniem tytułu egzekucyjnego w zakresie należności niepieniężnych (z dnia (...) października 2001 r.). Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2003 r. organ nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania w całości nakazu wynikającego z prawomocnej i ostatecznej decyzji z dnia (...) listopada 1998 r. oraz wystąpił do urzędu skarbowego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 25 marca 2015 r. (...) poinformowała organ, że obecnie jedynym właścicielem mieszkania jest Skarżąca. W związku z tym WINB poinformował Skarżącą o aktualnym stanie postępowania egzekucyjnego oraz pouczył o treści art. 28a u.p.e.a. Ponadto wystawił w dniu 31 marca 2017 r. upomnienie zawierające pouczenie, że w razie niewykonania obowiązku objętego decyzją Prezydenta zostanie wszczęte przeciwko Skarżącej postępowanie egzekucyjne z uwagi na art. 28a u.p.e.a. W odpowiedzi z dnia 21 kwietnia 2017 r. Skarżąca wyjaśniła, że schody żelbetowe zostały już rozebrane, natomiast podestu wokół drewnianej werandy nie rozbierze, ponieważ naruszy to konstrukcję werandy i spowoduje katastrofę budowlaną, co potwierdza znajdująca się w aktach ekspertyza techniczna. Pismem z dnia 8 maja 2017 r. WINB poinformował, że brak jest możliwości prawnych odstąpienia od wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z (...) listopada 1998 r. i wskazał, że nakaz z niej wynikający winien być bezwzględnie i bezzwłocznie w całości wykonany, zaś uchylanie się od realizacji choćby części nakazu będzie skutkować kontynuacją postępowania egzekucyjnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sopocie (dalej: "PINB"), jako wierzyciel, wystawił w stosunku do Skarżącej, jako zobowiązanej, tytuł wykonawczy nr (...) z dnia (...) września 2017 r. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Skarżąca ponownie wyjaśniła, że nie ma możliwości wykonania w całości nałożonego obowiązku ze względu na grożącą katastrofę budowlaną. Organ kolejny raz, w piśmie z dnia 9 października 2017 r., pouczył zobowiązaną o bezwzględnym obowiązku wykonania nakazu w całości i konieczności zabezpieczenia wykonywanych robót budowlanych w celu uniknięcia szkód związanych z robotami rozbiórkowymi.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2018 r. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w powodu częściowego wykonania decyzji, tj. usunięcia żelbetowych schodów i zejścia do piwnicy oraz powiększonej części tarasu. Natomiast wykonanie decyzji w zakresie rozbiórki pozostałych części na stałe związanych z budynkiem, jest niewykonalne z uwagi na grożącą katastrofę budowlaną, co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego.

PINB postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając w szczególności brak ustalenia aktualnego stanu faktycznego w zakresie realizacji obowiązku egzekucyjnego i stwierdzenia wykonalności tego obowiązku z określonym zakresie. WINB postanowieniem z dnia (...) czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wskazując na przepis art. 59 u.p.e.a. podał, że zakres wykonania obowiązku oraz przyczyna niewykonania w całości nie wypełniają przesłanek do umorzenia postępowania. Przede wszystkim obowiązek nie został wykonany przed wszczęciem postępowania, zaś częściowe wykonanie obowiązku jest bez znaczenia w egzekucji administracyjnej. Ponadto, nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem WINB, nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że organ egzekucyjny nie musi ustalać aktualnego stanu faktycznego w zakresie wykonania obowiązku nałożonego egzekwowaną decyzją ostateczną, gdyż obowiązek powinien być wykonany w całości a zobowiązana sama we wniosku o umorzenie postępowania oraz w zażaleniu wskazała, że tak nie jest.

W skardze Skarżąca zarzuciła wydanie rozstrzygnięć bez ustalenia aktualnego stanu faktycznego w tym, jakie czynności zostały wykonane, a które czynności nie mogą być wykonane ze względu na grożącą katastrofę budowlaną. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wyjaśnił, że egzekucja obowiązków niepieniężnych sprowadza się tylko do uzyskania od zobowiązanego określonego zachowania bądź oznaczonych rzeczy. Obowiązek niepieniężny stanowi w rezultacie odzwierciedlenie zakresu robót, które wykonane zostały przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie WSA, wbrew stanowisku Skarżącej, częściowe uwzględnienie wykonania nałożonego obowiązku (w zakresie rozbiórki schodów żelbetowych) nie może w opisanych okolicznościach faktycznych stanowić podstawy częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Nałożony obowiązek stanowi bowiem całość w sensie funkcjonalnym i podlega wykonaniu w całości. Wykonanie tylko części robót rozbiórkowych, obejmujących wybiórczo jedynie pewien ich etap składający się na orzeczony obowiązek egzekucyjny, nie może uzasadniać umorzenia postępowania w żadnym zakresie. Obowiązek egzekucyjny w tym przypadku ma bowiem charakter niepodzielny, a skoro nie został wykonany w całości - nie może uzasadniać umorzenia egzekucji. Inaczej byłoby w odniesieniu do obowiązku niepieniężnego, gdyby dotyczył na przykład dwóch różnych obiektów budowlanych. Wówczas wykonanie obowiązku w pełnym zakresie w odniesieniu do jednego obiektu budowlanego mogłoby zostać uznane za częściowe wykonanie obowiązku niepieniężnego i uzasadniać częściowe umorzenie egzekucji w tym zakresie. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej powołującej się na rozbiórkę schodów żelbetowych, jako uzasadnienie dla częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podobnie chybione jest stanowisko o niewykonalności pozostałych robót objętych tytułem wykonawczym, tj. w zakresie rozbiórki tarasu wokół werandy i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy, co z kolei miałoby - razem z wnioskiem o częściowe umorzenie egzekucji ze względu na wykonanie robót związanych z rozbiórką schodów - ostatecznie doprowadzić do jej całkowitego umorzenia. O niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku. Kwestia, w jaki sposób Skarżąca zrealizuje nałożony obowiązek nie pozostaje w sferze zainteresowania organów egzekucyjnych ani też sądu. Podstawowe znaczenie ma bowiem fakt, że obowiązek został nałożony zgodnie z przepisami prawa i na właściwy podmiot. WSA podkreślił, że zarzut braku wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest zarzutem merytorycznym a to oznacza, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny, związany z nieusuwalnymi przeszkodami o charakterze technicznym lub prawnym, powodującymi, że z natury obowiązku wynika, że nie jest on możliwy do wykonania w aktualnym stanie wiedzy i techniki. Taka sytuacja nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.e.a., poprzez bezzasadne i przedwczesne przyjęcie, iż częściowe wykonanie obowiązku (bez jednoczesnego ustalenia zakresu częściowego wykonania) oraz niewykonalność obowiązku (z uwagi na ewentualne zagrożenie katastrofą budowlaną) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna powołując przepis art. 174 p.p.s.a. wskazuje jedynie na art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.e.a. upatrując naruszenie w bezzasadnym i przedwczesnym przyjęciu, że częściowe wykonanie obowiązku (bez jednoczesnego ustalenia zakresu częściowego wykonania) oraz niewykonalność obowiązku (z uwagi na ewentualne zagrożenie katastrofą budowlaną) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Rozwijając tak sformułowany zarzut podnosi, że WSA nie wziął pod uwagę faktu, że oględziny budynku pozwoliłyby na ustalenie czy wykonanie obowiązku (który powstał przed 20 laty) nie doprowadzi do katastrofy budowlanej i zniszczenia budynku. Z treści orzeczenia technicznego sporządzonego w maju 2003 r. wynika, że "Rozbiórka pogłębionych, żelbetowych fundamentów pod werandą ze względów oczywistych jest niemożliwa - spowoduje jej zawalenie. Rozbiórka ściany i płyty stanowiącej obecnie przedsionek do dawnej piwnicy nie jest wskazana, gdyż spowoduje powrót do dawnego schematu statycznego ściany czyli osłabienie jej nośności. Dobudowana konstrukcja zabezpiecza również konstrukcję werandy przed jej odchylaniem się od budynku". Zatem przeprowadzenie dowodu w postaci oględzin budynku doprowadziłoby do ustalenia czy niewykonalność obowiązku ma charakter nieusuwalny. WSA powielił natomiast stanowisko organów obu instancji bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania (pkt 1), a także, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny (pkt 5).

W odniesieniu do pierwszego punktu stwierdzić należy, że WSA zasadnie podzielił stanowisko organów o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim zgodzić należy się z poglądem, że częściowe wykonanie obowiązku może stanowić podstawę częściowego umorzenia egzekucji niezalenie od tego czy wykonanie to miało miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, czy też w toku tego postępowania. Wykonanie obowiązku ma ten skutek, że w tym zakresie obowiązek wygasa. W przypadku świadczenia pieniężnego, częściowe wykonanie obowiązku skutkuje koniecznością częściowego umorzenia egzekucji. Natomiast w odniesieniu do obowiązków o charakterze niepieniężnym, możliwość częściowego umorzenia egzekucji wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Punktem wyjścia przy dokonywaniu tej oceny jest przede wszystkim charakter nałożonego obowiązku oraz zakres, w jakim obowiązek został wykonany.

W realiach sprawy zakres obowiązku o charakterze niepieniężnym jest jednoznaczny i precyzyjnie określony w decyzji z dnia (...) listopada 1998 r. Obowiązek ten obejmuje rozbiórkę tarasu wokół werandy w poziomie parteru budynku od strony ogrodu, schodów żelbetowych prowadzących na taras i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy. Nie ulega więc wątpliwości, że nałożony obowiązek dotyczy rozbiórki części obiektu budowlanego stanowiącej całość w sensie funkcjonalnym i dlatego podlega wykonaniu w całości. Stąd też wykonanie tylko części robót rozbiórkowych, obejmujących wybiórczo pewną część samowoli, nie może uzasadniać umorzenia postępowania w żadnym zakresie. Wobec tego zasadnie WSA podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, że skoro nałożony wskazaną wyżej decyzją obowiązek został wykonany jedynie w zakresie rozbiórki schodów żelbetonowych prowadzących na taras, to rozbiórka ta w okolicznościach sprawy nie może stanowić podstawy częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W konsekwencji na pełną aprobatę zasługuje stanowisko, że argumentacja Skarżącej powołującej się na rozbiórkę schodów żelbetowych, jako uzasadnienie dla częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Druga podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego, na którą wskazuje skarga kasacyjna, to niewykonalność nałożonego w decyzji obowiązku.

Niewykonalność obowiązku, jako podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której stanowi art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. rozumiana jest jako sytuacja, w której istnieją trwałe i niezależne od zobowiązanego przyczyny uniemożliwiające jego wykonanie. W pierwszej kolejności chodzić może o przyczyny faktyczne, przy czym nie obejmują one przypadków trudności wynikających z niezadowolenia zobowiązanego lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, uwarunkowań ekonomicznych i finansowych. W drugim ujęciu, niewykonalność obowiązku może mieć prawną naturę, gdy decyzja zobowiązuje do zachowań sprzecznych z prawem. Trzeba mieć jednak równolegle na względzie, że taka przyczyna niewykonalności nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji decyzji ostatecznych przez organ egzekucyjny. Niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie powodują też względy natury ekonomicznej, chociażby były one bardzo poważne (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 317/17 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie tak rozumiana niewykonalność nie występuje. Trafnie zauważył WSA, że obowiązek nałożony został zgodnie z prawem. Natomiast na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalne rozstrzyganie czy z uwagi na obecny stan budynku istnieje konieczność zaniechania prac rozbiórkowych. Ewentualne pogorszenie stanu technicznego budynku ze względu na upływ czasu powinno prowadzić do powtórnego przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego oraz wydania nowego rozstrzygnięcia.

Jeśli chodzi o orzeczenie techniczne z 2003 r., na które wskazuje skarga kasacyjna, to orzeczenie to nie może w postępowaniu egzekucyjnym zniweczyć obowiązku nałożonego decyzją z dnia (...) listopada 1998 r. Uwzględnienie orzeczenia oznaczałoby bowiem dopuszczenie do sytuacji, w której organ egzekucyjny dokonuje weryfikacji ostatecznej decyzji, która ma być wykonana, co w postępowaniu egzekucyjnym jest niedopuszczalne. Co się tyczy z kolei sposobu, w jaki Skarżąca obowiązek wykona, to kwestia ta pozostaje poza sferą oceny organu egzekucyjnego, a w konsekwencji i sądu administracyjnego.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.e.a., jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.