II OSK 3005/15 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2600397

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. II OSK 3005/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Marzenna Glabas (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) oraz M. N. i K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 257/15 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) 2015 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 257/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) 2015 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia (...) 2012 r. E. L., P. Ż. i M. L. zwrócili się do Wójta Gminy w (...) o przywrócenie stanu poprzedniego zasypanego rowu na działce nr (...), obręb (...), w celu uniknięcia podtapiania ich łąk.

Decyzją z dnia (...) 2014 r. Wójt Gminy (...), po ponownym rozpoznania sprawy, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm., dalej jako: "u.p.w."), zobowiązał K. N. do odbudowy rowu melioracyjnego na działce nr (...) lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie oraz do powiadomienia Wójta Gminy (...) o wykonaniu powyższych prac. Organ I instancji uznał, powołując się na dowody z oględzin i przesłuchania świadków, że zasypanie rowu mogło spowodować zmiany w stosunkach wodnych. Wskazał, że oględziny ujawniły, iż na działce przebiega rów melioracyjny o długości około 60 cm, który został zasypany. Rów nie widnieje w ewidencji rowów melioracyjnych szczegółowych. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że wzdłuż prawdopodobnej trasy zastano lekkie zagłębienie wypełnione wodą. Trasę rowu można było odtworzyć na podstawie istniejącego przepustu na drodze gminnej. Z dokumentacji wynika, że mimo długotrwałej suszy wiosennej, łąki pozostające w sąsiedztwie od strony drogi gminnej nr (...) były podtopione, a rowy wypełnione wodą. Zgodnie z zeznaniami świadków, do powstania rowu doszło w wyniku prowadzonych prac melioracyjnych w 1969 r. przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Melioracyjne w (...). Nie został jednak nigdy naniesiony na mapę ewidencyjną jako rów melioracyjny. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa (...) w (...) Terenowy Oddział w (...) przekazał kopię mapy stanowiącej część składową projektu melioracji wodnych dla projektu "(...)" zrealizowanego w latach 1969 - 1971 informując, że w obrębie działki nr (...) zlokalizowane były trzy rowy, w tym jeden uchodzący od strony brzegu lewego do starorzecza rzeki (...). Projekt nie zakładał odbudowy przedmiotowych rowów, a jedynie przewidywał odwodnienie obszaru w obrębie starorzecza, w tym także gruntu objętego działką nr (...), rowami nr (...) i "(...)", uchodzącymi do zasadniczego koryta rzeki (...). Zarząd Melioracji podał, że nie ma informacji, czy powyższe rowy zostały wykonane, ani o ewentualnych powodach odstąpienia od ich wykonania lub realizacji innych rozwiązań.

W odwołaniu od tej decyzji K. N. przekonywał, że w granicach działki nr (...) nie występują żadne urządzenia melioracyjne, a sprawa dotyczy kwestii już rozstrzygniętej decyzją Starosty (...) z dnia (...) 2013 r.

(nr (...)).

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w (...) decyzją z dnia (...) 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wykazał, żeby na działce nr (...) istniał rów melioracyjny, a tym samym - czy rów ten mógł być zasypany i mogło dojść do zmiany stanu wody, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Z akt sprawy wynika, że rów ten nie istnieje w ewidencji melioracji szczegółowych. Brak jest dowodów, że rów został zasypany, a jeżeli tak, to kiedy i przez kogo. Wobec tego Kolegium uznało, że nie ma podstaw do wydania decyzji zobowiązującej odwołującego się do odbudowy rowu melioracyjnego.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżył E. L., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił pominięcie przy ustaleniach stanu faktycznego, a zwłaszcza przy ustaleniu istnienia rowu, zeznań świadków, oględzin i fotografii dokumentujących istnienie i przebieg rowu, a także pominięcie istnienia przepustu pod drogą w linii spornego rowu i funkcję jaką ten przepust spełnia. Zarzucił też brak powołania biegłego, podczas gdy sprawa wymagała informacji specjalistycznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę złożył też uczestnik postępowania K. N., wnosząc o oddalenie skargi. Argumentował, że na jego działce (nr (...)) nie ma żadnych urządzeń melioracyjnych. Podniósł, że działka wolna jest od jakichkolwiek ciężarów, a powołanie biegłego nie wniosłoby nic do sprawy.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że zastosowanie przepisu art. 29 u.p.w. jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi łącznie wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 u.p. w są: 1. zmiana stanu wody na gruncie, 2. szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie, 3. związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Zaistnienie określonych w art. 29 ust. 3 u.p.w. okoliczności stwarza obowiązek wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem decyzja ma charakter decyzji związanej. W związku z tym, w sprawie istotnym było ustalenie, czy i w jaki sposób na nieruchomości, której właścicielem jest K. N. doszło do zmiany stanu wody i czy tak zaistniała zmiana spowodowała jakieś negatywne skutki dla gruntów sąsiednich, a zatem, czy spowodowała szkodę dla właścicieli tych nieruchomości. Wreszcie koniecznym było zbadanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie (działce nr (...)), a szkodą w gruntach sąsiednich. Sąd I instancji ocenił, że oba organy orzekające w sprawie naruszyły obowiązki w zakresie postępowania dowodowego, co wywarło istotny wpływ na jej wynik. Organ I instancji procedował w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy, który nie pozwalał na weryfikację wystąpienia przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 u.p.w., przez co przedwcześnie nałożył na właściciela działki nr (...) opisane obowiązki. Jeśli przyjąć, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że rów melioracyjny na działce nr (...) istniał i został zasypany, czemu nie przeczy przede wszystkim jego właściciel i czego nie podważa fakt braku odnotowania jego istnienia we właściwych rejestrach, to organ nie ustalił pozostałych istotnych dla sprawy przesłanek. Materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na potwierdzenie, że doszło wskutek zasypania rowu do takiej zmiany stanu wody na działce nr (...), że spowodowała ona szkody na gruntach sąsiednich. Sąd I instancji wskazał, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Dlatego powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą. Sąd ten przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organu odwoławczego do umorzenia postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego. Działanie takie stanowiło uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Sąd I instancji podkreślił, że ujawnione w sprawie okoliczności wykazały, że na wskazanej działce istniał niezaewidencjonowany rów, który został zasypany, a z oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wynikało występujące na działkach sąsiadujących z działką nr (...) zalewanie łąk i pastwisk (podtopienia). W tych okolicznościach nie można było twierdzić, że nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego. Związek pojawiających się podtopień z późn. zm. na działce nr (...) może potwierdzić wyłącznie opinia biegłego. Sąd wyjaśnił, że ze względu na wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, nie mógł sięgnąć do również wadliwej prawnie decyzji organu I instancji, bowiem jej treść była korzystna i zgodna z interesem prawnym skarżącego. Wadliwość ta będzie jednak podlegała usunięciu poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego po ponownym rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), K. N. i M. N.

Organ odwoławczy zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. i art. 15, art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego z jednoczesnym nakazaniem temu organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części przekraczającej zakres postępowania odwoławczego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uchylenie decyzji organu odwoławczego z odwołaniem się do zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a.

W ocenie organu, Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie, które nie koresponduje z poczynionymi przez niego ustaleniami, gdyż uchylił tylko decyzję organu II instancji, jednocześnie formułując zalecenie, aby to organ odwoławczy uzupełnił postępowanie o dowód z opinii biegłego. Dowód taki będzie miał decydujące znaczenie dla wyniku postępowania, a więc nie mieści się w hipotezie art. 136 k.p.a. i naruszona zostanie zasada dwuinstancyjności. Zdaniem organu odwoławczego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji nie stanowiłoby naruszenia zasady reformationis in peius, gdyż ponowne rozpoznanie co do zasady nie szkodzi żadnej ze stron. W szczególności zakaz ten nie znajduje zastosowania w przypadku uchylenia decyzji z powodów czysto proceduralnych, ograniczających się do nakazania wyjaśnienia określonych okoliczności faktycznych, czy przeprowadzenia określonych dowodów, bez sformułowania jakichkolwiek zaleceń narzucających sposób rozumienia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawnych.

Podnosząc powyższe zarzuty organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

K. N. i jego syn M. N., który nabył przedmiotową działkę w drodze darowizny w dniu (...) 2015 r., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 29 ust. 1-3 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy według ustaleń organów sprawa dotyczyła rowu melioracyjnego będącego urządzeniem wodnym szczegółowym, a Starosta (...) w dniu (...) 2013 r. w sprawie z wniosku E. L. dotyczącej uregulowania stosunków wodnych w kompleksie łąk w miejscowości (...), gmina (...) oraz niedrożności rowu znajdującego się na działce nr (...) wydał decyzję nr (...), którą orzekł o zobowiązaniu K. N. do wykonania bieżącej konserwacji rowu melioracyjnego (...) na odcinku przebiegającym wzdłuż działki nr (...), polegającej na usunięciu roślinności z dna rowu melioracyjnego, usunięciu osadów tworzących namuły zachowując jego prawidłowy spadek, skoszeniu roślinności z brzegów rowu, w terminie do dnia (...)2013 r. Starosta (...) zobowiązał też do wykonania bieżącej konserwacji rowu melioracyjnego (...) na odcinku przebiegającym wzdłuż działek (...),(...) i (...)- właścicieli tych działek, w tym uczestnika E. L.

W związku z tym w sprawie niedrożności rowu orzekać winien wyłącznie Starosta (...);

- art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie i na skutek tego nieuwzględnienie, że do rowów jako urządzeń szczegółowych melioracji wodnych zastosowanie znajdują przepisy szczególne powołanej ustawy, tj. art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 1;

- art. 77 u.p.w. w związku z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909), poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy dotyczącej rowu.

2.

naruszenie przepisów postępowania:

a)

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie na skutek nierozważenia, czy w sprawie dotyczącej zasypania rowu jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, zaewidencjonowanego lub nie we właściwych rejestrach, właściwy jest nie wójt, a starosta. Sąd nie rozważył także, że decyzją Starosty (...) z dnia (...) 2013 r., wydaną na podstawie art. 77 ust. 2 u.p.w., w sprawie uregulowania stosunków wodnych w kompleksie łąk w miejscowości (...) oraz niedrożności rowu, do wykonania bieżącej konserwacji rowu zobowiązany został przez organ właściwy w sprawie oprócz E. L. i P. Ż. także K. N., jako właściciel działki nr (...), a zatem, że brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 u.p.w. i do zobowiązania K. N. przez Wójta Gminy (...) do odbudowy rowu melioracyjnego na działce nr (...) obręb ewidencyjny (...) lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie i do powiadomienia Wójta Gminy (...) o wykonaniu powyższych prac.

b)

art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zachodzi brak właściwości organu do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. i wydanie decyzji przez Wójta Gminy (...) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło z naruszeniem art. 29 ust. 3 w zw. z art. 77 ust. 2 u.p.w. i stanowi przyczynę stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. c) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego i że w sprawie wymaga rzetelnego i wyczerpującego ustalenia podnoszona przez E. L. okoliczność zmiany stanu wody na gruncie i jej szkodliwość dla gruntów sąsiednich, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy, skoro właściwym organem jest Starosta (...), organ gminy nie był uprawniony do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a nadto, w pierwszej kolejności, winna być wykonana decyzja Starosty (...), nakazująca K. N. i właścicielom działek, wzdłuż których przebiega rów melioracyjny, bieżącą konserwację (...) i wykonanie wskazanych w decyzji prac.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że na skutek wskazanych naruszeń przepisów Sąd I instancji uznał, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było niedopuszczalne, gdyż zmiana stanu wody na gruncie i jej szkodliwość dla gruntów sąsiednich wymaga rzetelnego wyczerpującego ustalenia, podczas gdy fakt, iż sprawa dotyczyła rowu melioracyjnego oraz fakt wydania decyzji przez Starostę (...) na podstawie art. 77 ust. 2 i art. 140 ust. 1 u.p.w. w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczącej rowu na działce nr (...), wyłącza zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 u.p.w. Przepis art. 77 ust. 2 u.p.w. ma charakter lex specialis w stosunku do normy art. 29 ust. 3 tej ustawy umieszczonej w Dziale I ustawy Prawo wodne "Zasady ogólne".

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia w niej wskazanymi.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie, mimo powoływania przez skarżących kasacyjnie obu wskazanych podstaw, nie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją tych przepisów, co czyniło skargi kasacyjne bezzasadnymi. Skarżący kasacyjnie błędnie zinterpretowali rozważania i wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Najdalej idące zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji wysunęli K. N. i M. N., podnosząc brak właściwości Wójta Gminy (...) do orzekania w sprawie, w związku z treścią art. 77 ust. 2 u.p.w. i art. 140 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którymi to starosta określa obowiązki związane z utrzymywaniem rowu melioracyjnego, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.w.). Przekonywali, że z tego powodu prawidłowo organ II umorzył postępowanie przed organem I instancji. Skarżący kasacyjnie dowodzili też, że bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika z decyzji Starosty (...) z dnia (...) 2013 r., zobowiązującej do wykonania bieżącej konserwacji rowu melioracyjnego (...) na odcinku przebiegającym wzdłuż działki nr (...). Decyzja ta, na co w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, nie dotyczy w ogóle rowu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, który, jak wynika z map znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przebiegał prostopadle do wzmiankowanego rowu melioracyjnego (...). Tym samym, powołana decyzja starosty nie mogła przesądzić o wyniku kontrolowanego postępowania administracyjnego, ani też o charakterze zasypanego rowu. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, nie jest oczywiste, czy zasypany rów był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, służącym regulacji stosunków wodnych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Wprawdzie organ I instancji zobowiązał K. N. do odbudowy "rowu melioracyjnego", a organ II instancji stwierdził brak dowodów na istnienie "rowu melioracyjnego", to jednak Sąd I nie wypowiedział się kategorycznie, że sprawa dotyczy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Sąd ten uznał natomiast za udowodnione, że na wskazanej działce istniał niezaewidencjonowany rów, który został zasypany. Za udowodnione uznał też występowanie podtopień na działkach sąsiadujących z działką nr (...), wykazując w ten sposób prawidłowo, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe z przyczyn wskazywanych przez organ II instancji. Użyty przez Sąd I instancji zwrot "jeśli przyjąć (...), że rów melioracyjny na działce nr (...) istniał i został zasypany", odczytywać należy tylko jako dopuszczenie takiej hipotezy. Przy czym w dalszej kolejności Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że stan sprawy nie został należycie rozważony przez organy orzekające, gdyż ustalenie stanu faktycznego, w tym ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy pojawiającymi się podtopieniami łąk i pastwisk na działkach sąsiednich, a zasypaniem rowu na działce nr (...) wymaga wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych. Sąd I instancji właściwie uznał, że w sprawie istotnym jest ustalenie, czy i w jaki sposób doszło do zmiany stanu wody na gruncie na działce nr (...) oraz jaki mogło to mieć związek z podtopieniem terenów sąsiednich.

W pierwszej kolejności ustalenia jednak wymaga, czy zasypany rów był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu ustawy Prawo wodne, ponieważ ma to znaczenie dla ustalenia organu właściwego do orzekania w sprawie. Chociaż Sąd I instancji nie zwrócił wprost uwagi na konieczność zachowania właściwości rzeczowej z uwagi na przedmiot sprawy, to pozostaje to bez istotnego wpływu dla wyniku rozstrzygnięcia, skoro na podstawie art. 19 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu badać swoją właściwość rzeczową i miejscową na każdym etapie postępowania i niezwłocznie przekazać sprawę do organu właściwego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi też wątpliwości, że art. 64b i art. 77 u.p.w. stanowią lex specialis w stosunku do art. 29 u.p.w. i właściwym rzeczowo w przypadkach objętych dyspozycją tych przepisów jest starosta.

Z przedstawionych powyżej względów przedwczesne jest twierdzenie skarżących kasacyjnie K. N. i M. N., że stan faktyczny sprawy bezspornie dotyczy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, co w konsekwencji prowadzi do uznania bezzasadności zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, opartych na tym założeniu. Na obecnym etapie nie można przyjąć, że organ I instancji nie jest właściwy w sprawie, ponieważ jeśli okaże się w toku dalszego postępowania, że zasypany rów nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, to właściwość wójta do orzekania co do zmiany stosunków wodnych będzie zachowana. W takim wypadku konieczne jest zbadanie, czy kwestionowane działania K. N. zakłóciły regulację stosunków wodnych, a ustalenie to wymaga wiedzy specjalistycznej, a więc powołania biegłego, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji. Sam K. N. konsekwentnie w postępowaniu przed organami zaprzeczał, aby zasypany przez niego rów był rowem melioracyjnym, koniecznym jest więc poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 15 i art. 136 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego, z jednoczesnym nakazaniem temu organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części przekraczającej zakres postępowania odwoławczego. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd I instancji zobowiązał organ II instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego o opinię biegłego. Sąd I instancji wskazał, że na skutek uchylenia decyzji organu odwoławczego zaktualizuje się potrzeba ponownego rozpoznania odwołania. Rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić po uzupełnieniu postępowania dowodowego, z uwzględnieniem ograniczenia wynikającego dla organu odwoławczego z przepisu art. 136 k.p.a. Dodał, że wadliwość prawna decyzji Wójta Gminy (...) będzie podlegała usunięciu poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego po ponownym rozpoznaniu sprawy w tej instancji. Z powyższych wytycznych wynika, że organ odwoławczy, rozpatrując ponownie odwołanie, zobowiązany będzie ocenić, czy uzupełnienie postępowania dowodowego o opinię biegłego będzie możliwe w ramach postępowania odwoławczego, mając na uwadze ograniczenia wynikające z art. 136 k.p.a., czy też w sprawie należy wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania.

Takiego rozumienia przytoczonych wytycznych nie zmienia wywód Sądu I instancji o niemożności uchylenia przez ten Sąd decyzji organu I instancji z przyczyn wskazanych w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zawarty w tym unormowaniu zakaz reformationis in peius może wynikać z takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności, a taka kolizja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Słusznie też wskazuje w skardze kasacyjnej organ, że nie można mówić o naruszeniu powyższego zakazu, gdy stan faktyczny sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu dokonania jego prawidłowej subsumcji. Jednakże to uchybienie procesowe nie może zostać zakwalifikowane jako istotne uchybienie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji uchylił bezsprzecznie wadliwą decyzję organu II instancji, pozostawiając temu organowi wybór stosownych instrumentów prawnych umożliwiających załatwienie sprawy, co wykazano we wcześniejszych rozważaniach.

Mając na uwadze powyższe rozważania, ponieważ żaden z podnoszonych zarzutów nie okazał się uzasadniony, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.