Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777931

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 listopada 2019 r.
II OSK 2960/18
Wydanie decyzji w sprawach rekultywacji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie: NSA Małgorzata Miron, del. WSA Mirosław Gdesz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 236/18 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 236/18, uwzględnił skargę Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym i uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Jak stwierdził Sąd I instancji, Kolegium błędnie wyprowadziło z treści art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, z późn. zm.; dalej: Pgg), że odpowiednie stosowanie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej: uogrl) będzie powodować przejęcie kompetencji starosty w zakresie rekultywacji przez właściwy organ nadzoru górniczego. Pogląd ten nie jest uprawniony. Orzekając w sprawie zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu właściwy organ nadzoru górniczego stosuje i owszem przepisy uogrl, ale w żadnym razie nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 uogrl. Trudno zresztą oczekiwać aby likwidacja zakładu górniczego czy rekultywacja terenu mogły być rozstrzygane wyłącznie przez któryś ze wskazanych organów zupełnie niezależnie. Wręcz przeciwnie, ustawodawca przewidział współdziałanie organów, a dał temu wyraz w art. 22 ust. 2 uogrl, obligując starostę orzekającego o rekultywacji do zasięgnięcia opinii m.in. dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Wobec powyższego Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie niezasadnie uchyliło się od merytorycznej instancyjnej kontroli tego aktu, gdyż w sposób nieuprawniony wykluczyło kompetencję własną i podległego mu instancyjnie organu w przedmiotowej sprawie.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. f i ust. 11, art. 129 ust. 1 pkt 5, ust. 2, 3 i 4, art. 164 ust. 1 i 2 Pgg;

2) ust. 20 pkt 2 załącznika nr 2 "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego" oraz wzoru nr 7 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 2 "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego"; ust. 2, ust. 15 pkt 2 załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego"; ust. 2, 3 i 4 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. poz. 2293);

3) art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1 uogrl, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że organem właściwym w sprawie konkretyzacji obowiązków rekultywacji gruntów wykorzystywanych w koncesjonowanej działalności górniczej, w tym określających osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin ich rekultywacji, był starosta, a nie organ nadzoru górniczego.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

' Dodatkowo w piśmie z 26 listopada 2018 r. Kolegium wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. decyzji Zastępcy Dyrektora (...) we Wrocławiu z (...) października 2015 r. zatwierdzającej "Plan ruchu zakładu górniczego "(...)" na okres (...)".

Uzasadnienie prawne

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Kluczowa dla przedmiotowej sprawy jest wykładnia art. 22 ust. 2 pkt 1 uogrl. Z przepisu tego wynika wprost, iż właściwy do wydania decyzji w sprawach rekultywacji (i zagospodarowania) jest starosta. Przy czym jest on zobowiązany do zasięgnięcia opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Właściwość w tym zakresie oraz obowiązek zasięgnięcia opinii od organu górniczego wynikają więc z przepisów uogrl. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Treść art. 22 ust. 2 pkt 1 nie podlega w żadnym razie modyfikacji powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Prawa górniczego i geologicznego, jak również regulacjami wynikajacymi z ww. rozporządzenia w sprawie planów ruchu zakładów górniczych. Powołane w pierwszych dwóch zarzutach skargi kasacyjnej przepisy nie modyfikują bowiem właściwości przewidzianej w uorgl. Kompetencja ta nie przechodzi na organ nadzoru górniczego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ nadzoru górniczego nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 uogrl. Przy tym w ramach granic niniejszej sprawy nie podlega badaniu legalność decyzji wydanej przez organ nadzoru górniczego tj. decyzji Zastępcy Dyrektora Urzędu Górniczego we Wrocławiu z (...) października 2015 r.

3.4. Dla zrozumienia art. 129 ust. 2 Pgg konieczna jest refleksja historyczna i cofnięcie się do art. 80 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., który wprowadzony do systemu prawnego 1 stycznia 2002 r., określał, w sposób dalece niedoskonały relację tej ustawy do uorgl w odniesnieniu do rekultywacji terenów górniczych. Jak podkreślano wówczas w doktrynie, nawet brak takiego odesłania nie stanowiłby przeszkody do rekultywacji terenów pokopalnianych na zasadach zawartych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem taki obowiązek dało się wyprowadzić z innych przepisów (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, stan prawny z okresu wydania decyzji Starosty, SIP LEX, tezy do art. 80). Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie art. 129 ust. 2 Pgg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacje Pgg nie stanowią lex specialis wobec uorgl, ponieważ nie przewidują one odrębnej właściwości do wydania decyzji o rekultywacji.

3.5. Rację ma więc Sąd I instancji wskazując, że bezzasadnie Kolegium uchyliło się od merytorycznej instancyjnej kontroli decyzji starosty, w sposób nieuprawniony wykluczając kompetencję własną i podległego mu instancyjnie organu w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że podstawa kasacyjna okazała się niezasadna.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.