Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2614463

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 stycznia 2019 r.
II OSK 2947/18
Przesłanki powołania komisji do zbadania niezdolności lekarza do wykonywania zawodu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak (spr.), del. WSA Kazimierz Bandarzewski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2428/17 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr... w przedmiocie powołania komisji do oceny zdolności lekarza do wykonania zawodu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2428/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. J. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr... w przedmiocie powołania komisji do oceny zdolności lekarza do wykonania zawodu uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Okręgowa Rada Lekarska W. Izby Lekarskiej w P. (dalej: ORL), uchwałą z dnia 22 kwietnia 2017 r. nr..., powołała komisję do oceny zdolności do wykonywania zawodu przez lekarza M. R. J., nadając jednocześnie uchwale rygor natychmiastowej wykonalności.

Rada wskazała, że działa na podstawie art. 5 pkt 6 oraz art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 522 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r. poz. 125; dalej: ustawa) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz. U. Nr 246, poz. 1475) w zw. z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że dnia 10 lutego 2017 r. do Prezesa ORL wpłynęło pismo Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie psychiatrii w Województwie W.m, w którym zgodnie z art. 16o pkt 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, prosi o akceptację wniosku o przerwanie szkolenia specjalizacyjnego z psychiatrii przez lekarza M. J., który rozpoczął specjalizację w trybie rezydenckim w dniu 14 grudnia 2015 r. w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w K., a od 1 listopada 2016 r. kontynuuje ją w Klinice Psychiatrii Dorosłych UM w P.

Do pisma załączone zostały opinie trzech kolejnych kierowników specjalizacji wskazanego lekarza, którzy negatywnie ocenili przebieg rezydentury z psychiatrii, zarówno w zakresie wiedzy, kontaktu z pacjentami, jak również interakcji ze współpracownikami. Konsultant Wojewódzki, na podstawie dotychczasowego przebiegu rezydentury zasugerował, że ze względu na istniejącą niekompetencję w zakresie wiedzy, kontaktów z pacjentami, jak również kontaktów międzyludzkich lekarz nie ma możliwości pomyślnego ukończenia specjalizacji w tak trudnej dziedzinie jak psychiatria. Zdaniem Konsultanta, nie ma on również możliwości uzyskania specjalizacji w jakiejkolwiek dziedzinie medycyny, w której wymagany jest bezpośredni kontakt z pacjentem.

Załączone do pisma Konsultanta Wojewódzkiego opinie kierowników specjalizacji podkreślają trudny charakter lekarza, prowokacyjne zachowania wobec kolegów, głoszone poglądy rasowe, brak inicjatywy odnośnie do pracy na oddziale, trudności w wykonywaniu poleceń przełożonych, formalny kontakt z pacjentem, zaległości w dokumentacji medycznej.

Ponadto pacjentki Katedry Psychiatrii UM, którymi zajmował się doktor J., prosiły o zmianę lekarza prowadzącego, skarżyły się bowiem na brak empatii, małe zainteresowanie ich problemami zdrowotnymi, bagatelizowanie ich dolegliwości, komunikowanie się z nimi, w ocenie pacjentek, krzykiem.

ORL zwróciła się do Kierownika Katedry Psychiatrii prof. J. R. z prośbą o wskazanie, czy pisma przez niego przekazane w dniu 10 lutego 2017 r., niezależnie od kwestii związanej z przerwaniem szkolenia specjalizacyjnego na wniosek kierownika specjalizacji, należy potraktować również jako wniosek o wszczęcie postępowań uregulowanego w art. 11 lub 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

W odpowiedzi, pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. prof. J. R. poinformował, że w chwili obecnej nie ma bezwzględnych wskazań do wszczęcia wobec lekarza postępowania z art. 11 lub art. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a dyskwalifikacja w zakresie odbywania szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie psychiatrii nie zamyka mu prawa wykonywania zawodu na stanowisku organizacyjnym lub specjalizacji niewymagającej bezpośredniego kontaktu z pacjentem.

W dniu 17 marca 2017 r., Wojewoda W. poinformował Prezesa ORL, iż M. J. został skreślony z rejestru lekarzy odbywających specjalizację w dziedzinie psychiatria w trybie wskazanym w art. 16h ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Odrębnym pismem poinformowano także, iż lekarz zrezygnował ze szkolenia specjalizacyjnego z powodu istniejących przeciwwskazań do kontynuowania tego szkolenia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ORL stwierdziła, że zaistniało uzasadnione podejrzenie niezdolności wyżej wymienionego lekarza do pomyślnego ukończenia specjalizacji i co więcej, podejrzenie niezdolności do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu. Wystąpiła zatem określona w art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przesłanka umożliwiająca powołanie komisji do oceny stanu zdrowia lekarza i wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Powołanie komisji jest zatem uzasadnione.

Rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniono ważnym interesem społecznym, jakim w przedmiotowej sprawie jest uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza M. J. do wykonywania zawodu lekarza.

Odwołanie od powyższej uchwały wniósł lekarz M. J.

Po rozpatrzeniu odwołania, uchwałą z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę ORL.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł M. R. J. zaskarżając ją w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Komisja ta wydaje orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. W myśl art. 13 tej ustawy postępowanie jest poufne.

W ocenie Sądu wskazane postępowanie, jak i postępowanie uregulowane w art. 11 ustawy, ma charakter zapobiegawczo-naprawczy. Z jednej bowiem strony - jeżeli to konieczne - w jego efekcie można odsunąć lekarza od wykonywania zawodu (w pełnym bądź częściowym zakresie), z drugiej zaś strony zawsze tam, gdzie jest to tylko możliwe, postępowania te mają doprowadzić do przywrócenia lekarzowi zdolności do wykonywania zawodu (czy to z uwagi na braki w wiedzy czy to ze względu na stan zdrowia i ewentualnie niezbędne leczenie).

Charakter prawny uchwał podejmowanych na mocy art. 12 ust. 1 ustawy reguluje z kolei jej art. 57 ust. 1 i 2 wskazujący m.in., iż od uchwał okręgowych rad lekarskich (...) w sprawach, o których mowa w (...) art. 12 ust. 1 i 3-5, lekarzowi przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych.

Uchwały organu samorządu lekarskiego (o powołaniu komisji lekarskiej) nie są decyzjami administracyjnymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2016 r., I OSK 273/15). Organ samorządu lekarskiego, podejmując jedną z uchwał enumeratywnie wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy, powinien jednak uwzględnić nakazy, jakie ustanawiają przepisy k.p.a. względem podmiotu wydającego akt zrównany w swoich skutkach z decyzją administracyjną. Wśród tych nakazów znajduje się bez wątpienia obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej), czy też zasada informowania strony (art. 9 k.p.a.) i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) zmierzającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia, które jak wskazano jest zrównane z decyzją administracyjną.

Sąd dostrzegł, że postępowanie prowadzone przez organy samorządu lekarskiego nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, do którego znalazłyby wprost zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak na mocy odesłania z art. 57 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 3 zd. 2 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty należy wywieść, iż pewne uniwersalne zasady postępowania administracyjnego o charakterze fundamentalnym obowiązują także i w tym postępowaniu.

Sąd zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie postępowania informowano skarżącego o toczącym się względem jego osoby postępowaniu. Nie ma także jakiejkolwiek informacji aby umożliwiono mu podjęcie skutecznej obrony, np. poprzez odniesienie się na bieżąco do gromadzonych przez ORL materiałów dowodowych, wypowiedzi byłych patronów, przełożonych czy kolegów. Skarżący dowiaduje się o toczącym się postępowaniu i powołaniu komisji lekarskiej w zasadzie dopiero w dniu doręczenia mu uchwały ORL. W ocenie Sądu, jest to uchybieni procesowe określone w art. 7, art. 10 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pozbawienie możliwości wypowiedzi lekarza, względem którego podejmowane są bądź co bądź drastyczne kroki mające na celu zweryfikowanie albo jego wiedzy (art. 11) albo stanu zdrowia (art. 12), choć dyktowane dobrem zawodu lekarza i lekarza dentysty, nie może powodować tak daleko idącej reglamentacji uprawnień procesowych konkretnej osoby w dochodzeniu do wyjaśnienia istoty sprawy.

Żadnego znaczenia dla oceny wskazanych uchybień nie ma przy tym fakt, iż uchwała o powołaniu komisji nie przesądza jeszcze o końcowym "rozstrzygnięciu" całej sprawy, w tym o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu lekarza, bowiem to wykaże powołana komisja, dopiero zaś jej ustalenia i wyniki będą stanowić asumpt do dalszych decyzji względem lekarza. Założenie takie jest błędne, bowiem lekarz, z mocy ustawy, ma prawo kwestionować już samą możliwość powołania komisji lekarskiej celem zbadania stanu jego zdrowia, podważając w ogóle zasadność i celowość prowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie. Skuteczność takiego uprawnienia jest wprost powiązana z zapewnieniem lekarzowi co najmniej minimalnych gwarancji procesowych, umożliwiających mu obronę już na tym wstępnym etapie sprawy związanej z oceną jego stanu zdrowia. W przekonaniu Sądu, uczynić to może skutecznie jedynie wówczas, gdy zostanie zapewnione mu prawo do zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem uchwały, a nie już po jej wydaniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma również racji Prezydium NrL, iż żadnego znaczenia w sprawie nie mają dowody i okoliczności wskazywane przez skarżącego w odwołaniu. Kwestie przez niego podnoszone wymagały szerszego odniesienia się w uchwale, zwłaszcza w kontekście kwestionowania przez skarżącego wiarygodności autorów pism wskazujących na jego wadliwe zachowanie i kontekstu sporu istniejącego w ramach odbywanej specjalizacji i świadczonej pracy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała, jak również uchwała ją poprzedzająca, naruszają także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. na mocy przepisów przejściowych - art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Wskazane przepisy określają elementy składowe decyzji administracyjnej, przez co na mocy odesłania z art. 57 ust. 2 ustawy mają odpowiednie zastosowanie do uchwał samorządu lekarskiego.

Oceniając zatem zaskarżoną uchwałę jak i uchwałę ORL Sąd wskazał, iż poza zrelacjonowaniem zgromadzonej w sprawie korespondencji, brak jest w tych rozstrzygnięciach pogłębionej analizy, w efekcie której wykazanoby, dlaczego w świetle tych właśnie dowodów organy uznały, iż w sprawie mamy do czynienia z uzasadnionym podejrzeniem niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza. Chociaż art. 12 ust. 1 ustawy nie wymaga niewątpliwego udowodnienia a jedynie ustalenia przez organ uzasadnionego podejrzenia co do stanu zdrowia lekarza, to jednak nie może zostać uznane za prawidłowe, na tle niniejszej sprawy, wyjaśnienie dlaczego akurat wobec M. J. zachodzą okoliczności uprawdopodabniające, że jest on niezdolny do wykonywania zawodu i to z przyczyn psychicznych. Wytaczanie tak poważnych zarzutów co do potencjalnego stanu zdrowia psychicznego uzasadniającego powołanie komisji lekarskiej nie może opierać się wyłącznie na subiektywnych (zawsze) ocenach współpracowników i tylko ich relacjach o interakcjach z lekarzem. Organ ma w sposób przekonujący wskazać, dlaczego zgromadzone przez niego dowody uzasadniają przejście do kolejnego etapu postępowania i powołania komisji lekarskiej. Inaczej mówiąc, organ ma obiektywnie przekonać, że powołanie komisji jest tutaj niezbędne, a stan zdrowia lekarza, oceniany w sferze faktów a nie domniemań, uprawdopodabnia podejrzenie, że zachodzą co do niego uzasadnione wątpliwości.

W konsekwencji Sąd zwrócił uwagę, iż przyjmowanie na tle art. 12 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty za wystarczające dla powołania komisji lekarskiej faktu trudnego charakteru danej osoby, jej braku zainteresowania życiem jednostki, w której jest zatrudniona, jak i nagannych zachowań w relacjach koleżeńskich (o ile wystąpiły), to zbyt mało by przyjąć, że stan zdrowia tej osoby daje uzasadnioną podstawę, iż z powodów psychicznych nie jest ona zdolna do wykonywania zawodu lekarza.

Sąd zaznaczył, że jest przy tym świadomy tego, iż pełne i niewątpliwe wykazanie u lekarza symptomów niezdolności do wykonywania zawodu z uwagi na chorobę psychiczną jest niezwykle trudne, to jednak okoliczność ta nie może per se stanowić usprawiedliwienia dla powołania komisji lekarskiej zawsze wtedy, kiedy dane zachowanie lekarza może zostać ocenione za naganne. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na protokoły posiedzeń ORL z dnia 11 marca i 22 kwietnia 2017 r. Po pierwsze, wynikają z nich zasadnicze wątpliwości co do tego, w jaki sposób i w którym kierunku (art. 11 czy art. 12 ustawy) należy prowadzić sprawę lekarza M. J. Sam organ miał zatem poważne wątpliwości co do tego, czy kwestie podnoszone w przesyłanych mu pismach w ogóle kwalifikują się do jednego ze wskazanych postępowań, czy są to tylko kwestie z dziedziny kultury osobistej, stosunków służbowych i temperamentu lekarza. Po drugie, nie sposób także nie zauważyć, iż w protokole z posiedzeń ORL z dnia 11 marca 2017 r. opisywane są rozważania i fakty dotyczące osoby skarżącego. Niemniej jednak zawarto tam również krótki opis zdarzeń i sytuacji odnoszących się do innego lekarza (por. str. 13 wskazanego protokołu). Choć nie ma to zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, to jednak różnica wagi uchybień pomiędzy tym co zrzuca się skarżącemu a tym co zarzucane jest innemu lekarzowi i dodatkowo przez niego przyznane (także w kierunku powołania komisji z art. 12 ust. 1 ustawy) jest zasadnicza i oczywista.

Sąd wskazał również, że względem lekarza, oprócz środków określonych w ramach art. 11 i 12 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, wdrożone mogą zostać także postępowania uregulowane w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 168). Pracodawca lekarza ma również szereg uprawnień wynikających z łączącego go z lekarzem stosunku pracy. Rozważenia zatem wymaga, czy rzeczywiście względem skarżącego, w realiach niniejszej sprawy, należało w ogóle wdrażać postępowanie określone w art. 12 ustawy.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że organy naruszyły także art. 108 § 1 k.p.a., bowiem słusznie podnosi skarżący, iż jedynie gołosłownie powołały się na przesłanki uzasadniające nadanie uchwałom o powołaniu komisji lekarskiej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z jego treścią decyzji, od której służy odwołanie, może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organy uzasadniają nadanie rygoru uchwale potrzebą zabezpieczenia życia i zdrowia ewentualnych pacjentów lekarza M. J. Nie wskazano jednakowoż jakie i czy w ogóle zagrażają pacjentom z jego strony niebezpieczeństwa, zwłaszcza czy doszło w przeszłości do sytuacji, aby lekarz stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia pacjentów bądź na tyle niewłaściwie udzielał pomocy lekarskiej, że rozpoczęcie procedury jego badania przez komisję lekarską na podstawie nieostatecznej uchwały o jej powołaniu jest konieczne.

Na tle powyższego Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest wydane zostały z uchybieniem art. 7, art. 9 i art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 108 § 1 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę ją poprzedzającą.

W skardze kasacyjnej Naczelna Rada Lekarska zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) w związku z art. 7, art. 9 i art. 80 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej oraz poprzedzającej ją uchwały organu pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia i wykazania, że zgromadzone dowody uzasadniają istnienie uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu i w konsekwencji powołanie komisji lekarskiej do oceny stanu zdrowia lekarza, podczas gdy zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca zostały wydane w następstwie zebrania i przeanalizowania pełnego materiału dowodowego;

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej oraz poprzedzającej ją uchwały organu pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. bez poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zasadzie udzielania wyjaśnień i umożliwienia końcowej wypowiedzi przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy co prawda organ pierwszej instancji nie poinformował strony o powyższych uprawnieniach, jednakże nie miało to znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych;

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej oraz poprzedzającej ją uchwały organu I instancji na skutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. bez uzasadnienia w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca zawierają dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne;

- przepisu prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2018 r. poz. 617) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia istnienia uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, skutkującego podjęciem uchwały w sprawie powołania komisji do oceny stanu zdrowia lekarza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek prawny uchylenia wobec zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi, że w toku rozpoznawania sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd wskazał, że doszło do naruszenia podstawowych zasad rządzących ustaleniem stanu faktycznego. Do tej podstawowej zasady należy zasada ogólna prawdy obiektywnej, ustanowiona w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika dla organu obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Organ obowiązany jest do wyczerpującego zebrania dowodów i do pełnej ich oceny. Przy ustaleniu stanu faktycznego organ obowiązany jest zapewnić czynny udział strony w tym przez zapewnienie prawa do wysłuchania. To prawo do czynnego udziału wynika wprost z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ale też z art. 7 kodeksu, który daje stronie prawo do żądania przeprowadzenia dowodów. To pełne prawo strony do udziału w ustaleniu stanu faktycznego jest szczególnie istotne, gdy stan faktyczny ustalany jest nie na podstawie przeprowadzonych dowodów bezpośrednio, a tylko dowodów pośrednich, przedstawiających informacje co do zachowania strony. Takie postępowanie narusza zasadę ogólną ustanowioną w art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującą organom takie działanie, które pogłębia zaufanie do władzy publicznej, a tą władzą publiczną jest też samorząd zawodowy, któremu państwo przekazało w określonym zakresie władztwo w kształtowaniu praw jednostki. Pełne ustalenie stanu faktycznego organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Daje to prawo stronie do podjęcia obrony w zakresie zarzutu co do elementów ustaleń stanu faktycznego na podstawie regulacji w normie prawa materialnego. Nie można też ocenić jako zgodnej z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego realizacji całości uwzględnienia materiału dowodowego, który oparty jest na relacjach osób postronnych lub rozbieżnych ocen osób wnioskujących podjęcie czynności kwalifikacji do wykonywania zawodu lekarza.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r. poz. 125). Według art. 12 ust. 1 tej ustawy "Jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny (...)". Przesłanką dającą podstawy do powołania komisji jest stan zdrowia lekarza uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i z akt sprawy w tym protokołu z posiedzenia Okręgowej Rady Lekarskiej z 11 marca 2017 r. nie można wyprowadzić spełnienia przesłanki co do stanu zdrowia lekarza. Sposób zachowania, w tym w zakresie poglądów, zachowania wobec współpracowników czy wobec przełożonego nie przesądza o spełnieniu przesłanki co do stanu zdrowia uniemożliwiającego wykonywanie zawodu lekarza.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.