II OSK 2886/17, Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jako ciężkie naruszenie prawa. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2419370

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. II OSK 2886/17 Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jako ciężkie naruszenie prawa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 801/17 w sprawie ze sprzeciwu "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody P. z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 801/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody P. z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) uchylająca decyzję Starosty Ł. z dnia (...) kwietnia 2017 r. znak (...) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji nr (...) z dnia (...) lutego 2016 r. znak (...) udzielającej pozwolenia na budowę, oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji z dnia (...) marca 2017 r. znak (...) o wznowieniu przedmiotowego postępowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzję organu II instancji wydano w dniu (...) czerwca 2017 r. i została ona doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 20 czerwca 2017 r. Zatem w sprawie mają zastosowanie obowiązujące od 1 czerwca 2017 r. przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W konsekwencji, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) który stanowi, że "Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (...)".

Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzję z (...) lutego 2016 r. oraz decyzję z (...) kwietnia 2017 r. wydaną w I instancji po wznowieniu postępowania, a także postanowienie z (...) marca 2017 r., podpisała z upoważnienia Starosty Ł. ta sama osoba - A. I. (Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. art. 78 Konstytucji RP. Posiłkując się wykładnią celowościową i systemową należy przyjąć, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznej. Ustawodawca w ww. przepisie nie ogranicza się bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólniejszym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją w trybie nadzwyczajnym.

Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd I instancji przyjął, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych (takich jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania), który to pracownik wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym.

Istotą postępowania wznowieniowego jest bowiem bezstronna i rzetelna kontrola decyzji w celu ustalenia czy nie zachodzi określona przesłanka wznowieniowa określona w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie wznowienia postępowania należy zaś uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

Nie ma przy tym w kontrolowanej sprawie znaczenia, że obydwie decyzje tj. wydana w trybie zwyczajnym i ta po wznowieniu postępowania, pochodzą od organu, którym jest Starosta Ł. Przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy bowiem także pracownika, który podlegał wyłączeniu w myśl art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie było zaś podstaw do wyłączenia organu. Nadal właściwy do wznowienia postępowania pozostaje ww. organ. Jednakże wyłączeniu podlega pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym.

Zaistnienie takiej przesłanki zdaniem Sądu I instancji jest naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i to takim, które powoduje, że wszystkie okoliczności sprawy wznowienia powinny być wyjaśnione ponownie.

Jak wyżej wskazano instytucja wyłączenia pracownika ma bowiem zapewnić bezstronne rozstrzygnięcie sprawy. Przyjęcie zaś w tych okolicznościach, że organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę merytorycznie powodowałoby pozbawienie stron jednej instancji, a tym samym naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wcześniejsze rozważania należy także odnieść do postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, które zostało uchylone z tych samych powodów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Admibnistarcyjnego powyższe było wystarczajacą podstawą do wydania decyzji kasacyjnej.

Pozostałe naruszenia procedury wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mają w tej sytuacji znaczenia dla oceny jej legalności. Stwierdzić jedynie wypada, że jeśli organ odwoławczy dostrzegł także inne uchybienia, to był uprawniony do zwrócenia nań uwagi po to, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji ich uniknąć. Niewątpliwie zaś w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec doręczenia decyzji stronie z pominięciem jej prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. W okolicznościach sprawy samo powyższe nie byłoby wystarczające do wydania orzeczenia opartego na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podobnie jak naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, o którym wspomniano "na marginesie" w uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w R. W treści skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1.

art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten wprost odnosi się do "zaskarżonej decyzji", co za tym idzie nie ma zastosowania do decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, jak i do poprzedzającego ją postanowienia, gdyż nie są to "zaskarżone decyzje", jak również stanowi o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej, tymczasem przedmiotowe decyzje wydane zostały przez Starostę Ł., tj. jedyny organ właściwy do wydania decyzji w niniejszej sprawie, niepodlegający z tej przyczyny wyłączeniu od udziału w postępowaniu;

2.

art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z ww. przepisów i oddalenie sprzeciwu wobec stwierdzenia, iż organ drugiej instancji prawidłowo wydał decyzję kasacyjną w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podczas gdy w niniejszej sprawie brak koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co jest warunkiem koniecznym, oprócz naruszenia przepisów postępowania, do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tj. Dz. U. 2016 r., poz. 23): "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".

Art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że pracownik podlega wyłączeniu z mocy ustawy w sytuacji, w której brał udział w wydaniu decyzji zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach nadzwyczajnych, których przedmiotem jest weryfikowanie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tak sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadnie Sąd przyjął, że nie została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie wskazał, że zarówno: decyzja z dnia (...) czerwca 2017 r. wydana po wznowieniu postępowania, postanowienie z (...) marca 2017 r. o wznowieniu postępowania, jak i ostateczną decyzję z dnia (...) lutego 2016 r., wydał ten sam pracownik- A. I. (Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa) działająca z upoważnienia Starosty Ł. Powyższe powoduje uchybienie przez organ pierwszej instancji dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, które skutkuje, że Sąd I instancji zasadnie oddalił sprzeciw uznając, że Wojewoda P. prawidłowo uchylił decyzję organu I instnacji w postępowaniu wznowieniowym. Istotnym jest, że celem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego jest gwarancja bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji.

Zatem w niniejszej sprawie przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie został naruszony, albowiem w zaskarżonym postępowaniu wznowieniowym brała udział ta sama osoba wydająca decyzje ostateczną w postępowaniu zwykłym przed organem I instancji.

Naruszenia tego przepisu nie można też upatrywać w tym, iż:

1.

dotyczy ono postępowania wznowieniowego, albowiem wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której pracownik organu kontroluje w trybie wznowienia postępowania prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji.

2.

przedmiotowe decyzje zostały wydane przez Starostę Ł. Przy ocenie zastosowania w tej sprawie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć pracownika - osobę zatrudnioną w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowaną do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym, bądź z mocy prawa. Zatem Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa- A. I. wydała ww. decyzję jako pracownik działający z upoważnienia Starosty Ł.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Przeslanką jest naruszenie przepisów postępowania, w wyniku którego pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania. Taka kwalifikacja wynika z naruszenia zasadu prawdy obiektywnej co do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tego względu stanowi to jedną z przesłanek wznowienia postępowania, aby stworzyć możliwość prawną ponownego ustalenia stanu faktycznej tej sprawy. To ponowne ustalenie stanu faktycznego może dopiero stanowić podstawę do oceny prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu zwykłym.

Skarżąca kasacyjnie błędnie wskazuje, że okoliczność złożenia podpisu przez tą samą osobę nie zmienia faktu, iż organ I instancji wyjaśnił wyczerpująco stan faktyczny sprawy, co za tym idzie zdaniem skarżącej, że nie było konieczność jakiegokolwiek jego uzupełnienia, a organ odwoławczy zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko powodowałoby naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotnym jest, że organ II instancji nie jest władny wydać orzeczenia reformatoryjnego wobec skutków naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika z art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem Sąd I instancji słusznie oddalił sprzeciw uznając, że art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego został prawidłowo zastosowany przez organ w sprawie administracyjnej wobec naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika i kwalifikacji skutków procesowych tego naruszenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.