Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507765

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 kwietnia 2018 r.
II OSK 2750/17
Postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka.

Sędziowie NSA: Jerzy Stelmasiak, del. Anna Żak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2702/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) sierpnia 2016 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

1.

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;

2.

odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2702/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi M. K. uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia (...) sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W piśmie z dnia (...) czerwca 2016 r. Wójt Gminy Świętajno zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, na działce nr ewidencyjny (...), obręb (...), gm. (...). Postanowieniem z dnia (...) lipca 2016 r. organ ten odmówił ww. uzgodnienia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza (...) (PLB280008). Wyjaśnił, że realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego narusza art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ("u.o.p."), ponieważ może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, tj. będzie powodować utratę siedlisk lęgowych lerki i lelka, a także utratę siedlisk żerowiskowych orlika krzykliwego. Organ wskazał również, że teren inwestycji może stanowić miejsce żerowiskowe ptaków takich jak: kania czarna, bocian biały czy żuraw.

W zażaleniu inwestor M. K., podniosła, że gatunki ptaków takich jak lelek i lerka nie występują na terenie inwestycji. Przedstawiła dane Nadleśnictwa (...), z których wynika, że lerka, jak i orlik krzykliwy w ogóle nie gniazduje na analizowanym terenie. Wskazała, że obszar inwestycji stanowi teren podmokły z przewagą drzew liściastych: olszy, brzozy oraz czeremchy, w związku z czym nie jest to środowisko życia tych ptaków. Nie jest też możliwe występowanie na działce nr (...) orlika krzykliwego, ponieważ 150 m od tej działki znajdują się zabudowania. Podkreślono przy tym, że planowana inwestycja przewiduje zagospodarowanie tylko niewielkiego fragmentu działki, bez wycinki drzewostanu. Na analizowanej działce znajdował się budynek mieszkalny, z którego obecnie pozostały kamienie fundamentów. Teren działki użytkowany jest przy tym stale do celów rekreacyjnych.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2016 r. GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ww. obszar Natura 2000 obejmuje tereny charakteryzujące się dużymi walorami krajobrazowymi: urozmaiconą rzeźbą polodowcową i wśród licznych jezior, co powoduje, że na tych obszarach występuje duża presja na ich zabudowywanie w większości zabudową rozproszoną w celach rekreacyjnych i mieszkaniowych. Powyższe stanowi według Standardowego Formularza Danych (SFD) dla obszaru Natura 2000 Puszcza (...) (data aktualizacji: listopad 2015 r.) jedno z największych zagrożeń dla gatunków ptaków i ich siedlisk w tym obszarze, gdyż powoduje utratę miejsc lęgowych i żerowiskowych tych gatunków. Z danych SFD wynika, że obszar ten stanowią głównie lasy, zajmując ponad 60% powierzchni tego obszaru, duży jest również udział terenów w znacznym stopniu, bądź intensywnie użytkowanych przez człowieka jako pola uprawne -17,39%. Natomiast tereny łąkowe stanowią niewielką część 7,96% obszaru. Presja na zabudowywanie dotyczy głównie otwartych, bądź półotwartych terenów Puszczy (...), cechujących się jednocześnie wysokimi walorami krajobrazowymi.

Właśnie ta część terenu, ekstensywnie użytkowana przez człowieka stanowi wg organu najcenniejsze obszary siedlisk ptaków stanowiących przedmiot ochrony, w tym również tych, które do życia potrzebują występowania kombinacji dwóch środowisk: leśnego, z obecnością starych drzew, w obrębie których budują gniazda i gdzie wyprowadzają lęgi, a z drugiej strony terenów otwartych, stanowiących najczęściej mozaikę mikrosiedlisk - zadrzewień, łąk, pól oraz terenów podmokłych, które są przez te ptaki wykorzystywane do zdobywania pokarmu jako żerowiska. Teren działki nr (...), na której planuje się budowę domu mieszkalnego, jednorodzinnego, stanowi głównie obszar podmokły z przewagą drzew liściastych - olsz, brzóz i czeremchy (na co wskazuje również przedstawiona przez nią dokumentacja fotograficzna). Znajduje się on przy tym na skraju terenów otwartych, w bliskim sąsiedztwie zwartego kompleksu leśnego Nadleśnictwa (...), stanowiąc strefę ekotonu. Powyższe uwarunkowania terenu świadczą o wysokiej przydatności analizowanego obszaru (może być wykorzystywane m.in. jako czatownie), a także obszarów z nim sąsiadujących zarówno dla gatunku orlika krzykliwego jak i dla gatunków kani rudej czy kani czarnej.

Organ podkreślił, że gatunki te, jak zresztą większość ptaków drapieżnych są silnie antropofobne, a ich występowanie jest odwrotnie proporcjonalne do gęstości zaludnienia, jak również do zabudowy terenu. Utrata areału łowieckiego tych gatunków przekłada się na obniżenie zdolności reprodukcyjnych populacji. Ptaki te nie wykorzystują bowiem do gnieżdżenia się czy żerowania terenów zabudowanych. Szczególnie niebezpieczna dla nich jest rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Zabudowania tego typu przeważnie lokalizowane są w oddaleniu od istniejącej zabudowy, często w eksponowanych punktach widokowych eliminując rozległe powierzchnie siedlisk wykorzystywanych również przez orlika krzykliwego i pozostałe ww. gatunki jako miejsce żerowania. Zmiany związane z lokalizacją zabudowy rozproszonej w obrębie siedlisk żerowiskowych orlika krzykliwego, jak również kani czarnej czy kani rudej najczęściej mają charakter nieodwracalny.

W niniejszej sprawie w odległości ok. 150 m na południowy zachód od terenu inwestycji znajdują się dwa budynki mieszkalne, gospodarstwo rolne oraz istniejąca budowa kolejnego budynku. Postępujące procesy lokalizacji zabudowy rozproszonej na terenie obszaru Natura 2000 mogą wywoływać skumulowane oddziaływanie tego typu inwestycji na ww. gatunki ptaków i na ich siedliska. Teren inwestycji stanowiący obszar pokryty drzewostanem olszowo-brzozowym, wraz z przylegającymi do niego od południa działkami leśnymi, stanowi naturalny bufor oddzielający już istniejącą na południe od inwestycji zabudowę rozproszoną od rozległych terenów otwartych, przylegających do terenu inwestycji od północy. Realizacja zabudowy na terenie działki nr (...) w kształcie jaki przewiduje projekt decyzji o warunkach zabudowy spowoduje zatem zniszczenie bariery ochronnej jaką dla terenów otwartych stanowi teren inwestycji. Z tego powodu, a także ze względu na to, że gatunki orlika krzykliwego, kani rudej i kani czarnej są w Polsce odpowiednio bardzo nieliczne (liczebności odpowiednio dla gatunków wynoszą: 2300-2700 par, 1500-1800 par, 500-700 par), a przy tym są bardzo wrażliwe na zmiany związane z utratą siedlisk żerowiskowych, nie można wykluczyć możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000.

Dodatkowo wskazano, że z danych inwentaryzacyjnych w obrębie Puszczy (...) wykonanej w 2012 r. wynika, iż w bliskim sąsiedztwie inwestycji stwierdzono obecność populacji lęgowej derkacza. Ponadto w odległości ok. 2 km na zachód od inwestycji stwierdzono występowanie kobuza. Tereny inwestycji stanowią również potencjalne siedliska bociana czarnego, trzmielojada, bielika, błotniaka stawowego, żurawia, siniaka, dzięcioła czarnego, jarzębatki, czy w końcu cietrzewia. Planowana inwestycja poprzez zajęcie terenu i wprowadzenie antropopresji może wpłynąć negatywnie również na ww. gatunki ptaków. Organ stwierdził, że nie może odnieść się do informacji dotyczących występowania lerki i lelka na terenie inwestycji i możliwego znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji na te gatunki ptaków, gdyż nie posiada danych na temat występowania tych gatunków na analizowanym terenie Organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku braku pewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma "zasada przezorności', nakazująca podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("P.o.ś."). Podkreślono, że wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 33 ust. 1 u.o.p. Podniosła, że lelek i lerka na tym terenie nie występują. Nieprawdopodobnym jest także występowanie orlika krzykliwego ze względu na bliskość budynków mieszkalnych. Zarzuciła brak badań terenowych i przeprowadzenie analizy w oparciu o źródła internetowe. Jej zdaniem organ nie wykazał, aby inwestycja mogła negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Podniesiono na obszarach Natura 2000 nie ma zakazu lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, w najbliższej okolicy budowane są budynki mieszkalne, do nieruchomości prowadzi droga publiczna, nieruchomość jest stale użytkowana w celach rekreacyjnych, a na sąsiednich działkach zaś prowadzone są zmechanizowane prace polowe, obecność człowieka jest tam stała. Zdaniem skarżącej RDOŚ nie wyjaśnił przyczyny odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, ograniczając się do ogólnej oceny, że planowana budowa domu może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co nie znajduje oparcia w art. 33 ust. 1 u.o.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyjaśnił, że art. 33 ust. 1 u.o.p. statuuje zakaz podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, przy czym przepis ten nie mówi o jakimkolwiek negatywnym oddziaływaniu, lecz jedynie o znacząco negatywnym odziaływaniu na cele ochrony Natura 2000. Wskazując na nieostry charakter sformułowania "znaczące negatywne oddziaływanie" na środowisko podkreślił konieczność precyzyjnego podania przesłanek rozstrzygnięcia, mając na uwadze, że w przeciwieństwie do innych obszarowych form ochrony przyrody, takich np. parki narodowe czy rezerwaty przyrody, w stosunku do obszarów Natura 2000 ustawodawca nie wprowadził konkretnych zakazów czy nakazów. Zadaniem organu uzgadniającego jest więc ustalenie, czy tego rodzaju inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, przy czym swoje rozważania organ zobligowany jest odnosić w sposób szczegółowy i konkretny do danej inwestycji, a nie ogólnie do tej formy ochrony obszarowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie organ nie odniósł się do konkretnie wskazanej inwestycji, a jedynie przedstawiał powody dotyczące ustanowienia tego obszaru Natura 2000, które w jego ocenie sprzeciwiają się wydaniu pozytywnego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to posiada przy tym wewnętrzne sprzeczności. Z jednej strony bowiem RDOŚ podziela zapatrywania organu I instancji, w tym, w odniesieniu do konieczności zapewnienia ochrony siedlisk lęgowych lerki i lelka, a z drugiej wywodzi, że z powodu nieposiadania danych o występowaniu tych gatunków na analizowanym terenie nie mógł się odnieść do informacji występowania lelki i lerka na terenie planowanej inwestycji i możliwego znaczącego negatywnego odziaływania na te gatunki. Dalej w uzasadnieniu wywodzi, że teren inwestycji może być wykorzystywany przez inne ptaki drapieżne stanowiące przedmiot ochrony: kanię ruda i kanię czarną. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie posiada pewności, czy też dużego prawdopodobieństwa, a jedynie wywodzi, że możliwość może zaistnieć. Dalej stwierdzono, że pozostałe rozważania organu odnoszą się ogólnie do celów ochrony obszaru Natura 2000, a nie do uzgadnianej inwestycji. Jedynie sformułowanie, iż planowany pod inwestycję obszar stanowi naturalny bufor oddzielający już istniejącą na południe od inwestycji zabudowę rozporoszoną od rozległych terenów otartych, stanowi konkretny argument odnoszący się do danej sprawy. Pozostałe wywody organu nie uwzględniają charakteru planowanej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego), dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki oraz nie wskazują jakie konkretne cele ochrony Natura 2000 zostaną zagrożone przez potencjalna inwestycje, a w szczególności, czy zagrożenie to może mieć znaczący negatywny wpływ na środowiska. Nie chodzi tylko o wymienienie konkretnych gatunków żyjących na tym terenie i objętych ochroną, ale z uwagi na brak konkretnych zakazów obowiązujących na tej formie ochrony obszarowej wskazanie, z jakich konkretnie przyczyn realizacja planowanej inwestycji jest niemożliwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji polecił organowi ustalić prawidłowo stan faktyczny, tj. wskazać jakie gatunki ptaków mogą być zagrożone budową planowanej inwestycji i na czym polega znaczące jej odziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, mając na względzie, że nie chodzi jedynie na odziaływanie negatywne, ale jego charakter ma być znaczący.

W dalszej części uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ uzgadniający powołując się na zasadę przezorności przeniósł cały ciężar wykazania braku znaczącego negatywnego oddziaływania planowanie inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przywołany przez GDOŚ art. 6 ust. 2 Poś odnosi się do podejmowania działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni znane. Nie dotyczy więc inwestycji typowych w odniesieniu do których oddziaływanie na środowisko jest w pełni znane i możliwe do oceny przez wyspecjalizowane organy. Budowa domu jednorodzinnego należy do typowych inwestycji, w odniesieni do której organ uzgodnieniowy powinien zająć stanowisko co do jej ewentualnego negatywnego znaczącego wpływu na cele ochrony Natura 2000, a nie przerzucać ten obowiązek na skarżącą. W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić, że samo stwierdzenie, iż teren stanowi miejsce lęgów określonych gatunków nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 u.o.p. W sprawie należy ustalić, że realizacja planowanej inwestycji w istotny sposób zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Przy ustalaniu znaczącego negatywnego wpływu inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 należy uwzględnić skalę, stopień i charakter oddziaływania planowanej inwestycji. Mając na względzie powyższe z uwagi na naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie zostało uchylone.

W skardze kasacyjnej GDOŚ zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez:

1)

dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 u.o.p. przez błędne przyjęcie, że na organie działającym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ciąży obowiązek wykazania istotnego wpływu planowanej zabudowy na obszar Natura 2000, ponieważ budowa budynku mieszkalnego nie jest przedsięwzięciem, podczas gdy to inwestor jest zobowiązany udowodnić brak negatywnego wpływu takiej inwestycji, będącej przedsięwzięciem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, co oznacza, że organy prawidłowo dokonały oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w połączeniu z innymi działaniami, stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co było wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 P.o.ś;

2)

w konsekwencji powyższego, nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p.;

3)

niezastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., z których wynika, że RDOŚ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie jego zgodności z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu, co oznacza, że w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności przedmiotowego projektu z prawem, nie może uzgodnić go pozytywnie, ponieważ mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem (art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p.) decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej w przypadku pominięcia procedury oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (co było skutkiem nieprawidłowego wypełnienia obowiązku przez organ główny (art. 96 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej), której nie zastępuje uzgodnienie RDOŚ dokonywane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ nie wykazał w uzasadnieniu, iż realizacja planowanej inwestycji może znacząco negatywnie wpłynąć na obszar Natura 2000, podczas gdy organ ten wykazał ryzyko wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na cele tego obszaru, które może wystąpić w połączeniu z realizowaną na tym terenie zabudową rozproszoną;

2)

art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie oceny prawnej w zakresie wykazania przez organy ochrony przyrody istotnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 bez podstawy prawnej, a nadto przez stwierdzenie, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się w treści art. 33 ust. 3 u.o.p. i stanowi inwestycję typową, której wpływ na środowisko jest w pełni znany, w sytuacji gdy treść tego przepisu przemawia za prawidłowością postanowienia uchylonego przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ skutki powstającej zabudowy na obszarze będącym nawet potencjalnym siedliskiem gatunków chronionych przez obszar Natura 2000 są trudne do przewidzenia i nie są w pełni rozpoznane.

W oparciu o powyższe zarzuty GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i art. 33 ust. 3 u.o.p., podniesiono, że ciężar dowodowy wykazania braku znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 w pełni spoczywa na inwestorze. Skoro więc stosowna procedura oceny nie została przeprowadzona, to obowiązkiem organów uzgadniających było jedynie wykazanie, że istnieje ryzyko takiego znaczącego negatywnego wpływu projektowanych działań w połączeniu z innymi działaniami, co organy uczyniły. Nie jest bowiem rolą organów uzgadniających dokonywanie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a jedynie weryfikacja stanowiska organu głównego w tym zakresie (art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej). Wskazując na treść art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p skarżący kasacyjnie stwierdził, że w ciągu 21 dni przewidzianych na dokonanie uzgodnienia, RDOŚ często nie będzie mógł ustalić stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej w celu oceny zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody. Przerzucanie obowiązków ciążących na organie głównym i inwestorze jest wiec pozbawione podstaw prawnych. Zdaniem organu, dodatkowy wymóg uzgodnienia na podstawie przepisów u.p.z.p. także w odniesieniu do obszarów Natura 2000 należy odczytywać jako regulacje gwarantująca przeprowadzenie stosownej procedury i w razie wykazanie podczas niej potrzeby, także przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 33 ust. 3 u.o.p. i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej wynika, że przed realizacją przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, inwestor musi wykazać brak znacząco negatywnego oddziaływania na ten obszar. Skoro zaś organ główny nie wykonał prawidłowo obowiązku wynikającego z art. 96 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej, to organy uzgadniające w ogóle nie mogły tego przepisu naruszyć, ponieważ nie została w ogóle zainicjowana procedura oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Dalej organ stwierdził, że zastosowania w niniejszej sprawie ma "zasada przezorności", zgodnie z którą, jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, ze oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być znaczące. Zasada ta, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ust. 2 Poś, nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. W tym kontekście organ powołał się m.in. na opracowania Komisji Europejskiej: "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000" oraz "Communication from the Commission on the precautionary principle".

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że pojęcie "typowej" inwestycji nie istnieje ani w porządku prawnym krajowym, ani unijnym. Ponadto, pełna i prawidłowa diagnoza wpływu zależy nie tylko od charakteru samej inwestycji, ale przede wszystkim od uwarunkowań terenowych i wrażliwości przedmiotów ochrony danego obszaru Natura 2000 na zmiany w siedlisku ich występowania. Organy dokonały wyczerpującej oceny ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego wpływu planowanej zabudowy na trzy przedmioty ochrony (orlika, kanie) obszaru Natura 2000 Puszcza (...). Nieprawidłowe są więc wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące lerki i lelka, co nie stanowiło podstawy rozstrzygnięcia organu II instancji.

Na poparcie skargi kasacyjnej jej autor przywołał stosowne orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.ps.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Samo stwierdzenie, że teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia może stanowić miejsca żerowania, lęgów i okresowego siedliska wskazanych ptaków, a przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000, nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 u.o.p., gdyż ze względu na występowanie tych właśnie gatunków ptaków został wyznaczony obszar chroniony. Zdaniem inwestora, realizacja domu jednorodzinnego na obszarze Natura 2000 nie może być wykluczona a priori jedynie z tej przyczyny, ponieważ nie jest to obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny. Inwestor stwierdził, że badany obszar nie stanowi terenu atrakcyjnego do wyprowadzania lęgów ptaków przebywających w okolicy. Nie jest to również dogodne żerowisko dla ptaków. Bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki w postaci terenów zainwestowanych oraz drogi nie są czynnikami sprzyjającymi występowaniu wskazanych ptaków. Nie stwierdzono też, by teren ten stanowił ważny szlak migracji innych grup zwierząt. Ocena ewentualnego zagrożenia musi zaś być dokonywana na podstawie stanu faktycznego, a nie hipotetycznej przyszłości.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zarzuty skargi kasacyjne choć oparte są na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów postępowania i prawa materialnego, w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie miał racji zarzucając organom rozstrzygającym sprawę niewykazanie znacząco negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, czyli zarzucając nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności i działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności nakłada na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną środowiska przed innymi interesami. Z istoty zasady ostrożności wynika, że w sytuacji gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. W polskim porządku prawnym bezpośrednim odbiciem powyższej zasady jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.), dalej "P.o.ś", nakładający na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. W odniesieniu do obszarów Natura 2000 oraz obszarów chronionego krajobrazu, w świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzja ta podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni określają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.), dalej "u.o.p.". Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, na obszarach Natura 2000, zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności mogących: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub (pkt 1); wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 (pkt 2); pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami (pkt 3).

W świetle powyższego, rozpatrywanie negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 musi być dokonywane w szerszym kontekście - nie tylko poprzez ocenę wpływu pojedynczych działań, ale także poprzez rozpatrywanie kumulacji oddziaływań. Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze Natura 2000, lecz zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. W myśl art. 33 ust. 3 u.o.p. przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("ustawie środowiskowej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 353). Postępowanie środowiskowe jest postępowaniem niezależnym od postępowania jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z punktu widzenia ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody winien dokonać we własnym zakresie oceny jego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze wskazaniem, czy inwestycja może znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych i znacząco wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000.

Podkreślić należy, że uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonując oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Takimi wyspecjalizowanymi organami, nakierowanymi na szeroko rozumianą ochronę środowiska, są organy wydające postanowienia w niniejszej sprawie. Dokonując ustaleń faktycznych GDOŚ oparł się na informacjach zawartych Standardowym Formularzu Danych (SFD) dla obszaru Natura 2000 Puszcza (...) (ostatnio aktualizowanym w listopadzie 2015 r.) oraz inwentaryzacji ornitologicznej z 2012 r. W świetle posiadanych przez organ materiałów, podnoszona przez skarżącą potrzeba przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie była niezbędna do zajęcia stanowiska przez organ, natomiast Skarżąca ze swej strony nie podważyła okoliczności wynikających z ww. materiałów.

Powołując się na informacje z ww. Formularza organ wskazał, że presja na zabudowywanie ww. obszaru zabudową rozproszoną w celach rekreacyjnych i mieszkaniowych stanowi obecnie jedno z największych zagrożeń dla gatunków ptaków i ich siedlisk w ww. obszarze, gdyż powoduje utratę miejsc lęgowych i żerowiskowych tych gatunków. Presja na zabudowywanie dotyczy głównie otwartych, bądź półotwartych terenów Puszczy (...), cechujących się jednocześnie wysokimi walorami krajobrazowymi. Ta część terenu, ekstensywnie użytkowana przez człowieka stanowi najcenniejsze obszary siedlisk ptaków stanowiących przedmiot ochrony, w tym również tych, które do życia potrzebują występowania kombinacji dwóch środowisk: leśnego, z obecnością starych drzew, w obrębie których budują gniazda i gdzie wyprowadzają lęgi, a z drugiej strony terenów otwartych, stanowiących najczęściej mozaikę mikrosiedlisk - zadrzewień, łąk, pól oraz terenów podmokłych. Gatunkiem ptaka potrzebującym do wyprowadzania lęgów dwóch typów siedlisk, którego populacje rozrodcze są przedmiotem ochrony w ww. obszarze, jest orlik krzykliwy.

Z danych dokumentacji do planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza (...) wynika, że teren inwestycji wchodzi w skład terenu o mozaikowym charakterze łąk, pól uprawnych, zadrzewień, otoczonego dużym kompleksem leśnym, stanowiąc miejsce żerowiskowe orlika krzykliwego. Ponadto z ww. danych wynika, że teren inwestycji może być wykorzystywany również przez inne ptaki drapieżne, stanowiące przedmiot ochrony: kanię rudą i kanię czarną. Organ wskazał, że teren działki nr (...), na której planuje się budowę domu mieszkalnego, jednorodzinnego, stanowi głównie obszar podmokły z przewagą drzew liściastych - olsz, brzóz i czeremchy, co potwierdza również przedstawiona przez inwestora dokumentacja fotograficzna. Znajduje się on przy tym na skraju terenów otwartych, w bliskim sąsiedztwie zwartego kompleksu leśnego Nadleśnictwa Spychowo, stanowiąc strefę ekotonu.

Dalej organ przekonująco wyjaśnił, że utrata areału łowieckiego ww. gatunków przekłada się na obniżenie zdolności reprodukcyjnych populacji. Ptaki te nie wykorzystują bowiem do gnieżdżenia się czy żerowania terenów zabudowanych. Szczególnie niebezpieczna dla nich jest rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Zabudowania tego typu przeważnie lokalizowane są w oddaleniu od istniejącej zabudowy, często w eksponowanych punktach widokowych eliminując rozległe powierzchnie siedlisk wykorzystywanych również przez orlika krzykliwego i pozostałe ww. gatunki jako miejsce żerowania. Zmiany związane z lokalizacją zabudowy rozproszonej w obrębie siedlisk żerowiskowych orlika krzykliwego, kani czarnej czy kani rudej najczęściej mają charakter nieodwracalny. Organ wskazał również na postępujące procesy związane z realizacją zabudowy rozproszonej na terenach sąsiadujących z przedmiotową inwestycją: w odległości ok. 150 m na południowy zachód od terenu inwestycji znajdują się dwa budynki mieszkalne, gospodarstwo rolne oraz istniejąca budowa kolejnego budynku. Nie sposób nie zgodzić się z organem, że teren inwestycji, pokryty drzewostanem olszowo-brzozowym, wraz z przylegającymi do niego od południa działkami leśnymi, stanowi naturalny bufor oddzielający już istniejącą na południe od inwestycji zabudowę rozproszoną od rozległych terenów otwartych, przylegających do terenu inwestycji od północy. Realizacja zabudowy na terenie działki nr (...) w kształcie jaki przewiduje projekt decyzji o warunkach zabudowy spowoduje zaś zniszczenie tej bariery ochronnej.

Powyższe ustalenia wskazują na to, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ dokonał właściwej oceny planowanego zamiaru inwestycyjnego w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Odniósł się do wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 wskazując konkretne przyczyny, dla których realizacja budynku mieszkalnego na tym terenie nie jest możliwa.

Podsumowując stwierdzić należy, że ocena materiału dowodowego zebranego przez organ nie uzasadniała przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy, w postępowaniu administracyjnym został ustalony nieprawidłowo z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak było więc podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczałaby rozprzestrzenianie się zabudowy, co szczególnie niekorzystnie wpłynęłoby na populację orlika krzykliwego, który nigdy nie wykorzystuje do żerowania terenów zabudowanych bądź położonych w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Podobna argumentacja dotyczy kani rudej i czarnej.

Mając powyższe na uwadze, kierując się zasadą przezorności, należy zaaprobować stanowisko organu, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie wpłynąć na miejsce żerowiskowe ww. gatunków ptaków, a w konsekwencji na cele obszaru Natura 2000. W odniesieniu do omawianej inwestycji istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania na cele obszaru Natura 2000. Niedopuszczalne jest bowiem, co do zasady, wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływana na ww. obszar. W sytuacji stwierdzenia ryzyka negatywnego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze, dla których wyznaczono obszar Natura 2000, organy administracji powinny odmówić uzgodnienia. Jedyną możliwość innego rozstrzygnięcia zawiera art. 34 u.o.p., jednak uzależnione jest to od wyniku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.m.in. wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2002/15; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 639/15, II OSK 601/15 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 7 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, w szczególności braku podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M. K. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Za nieuzasadniony należy uznać (obok zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., z których wynika, że RDOŚ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie jego zgodności z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ termin ten dotyczy tylko sytuacji, gdy organ orzeka po raz pierwszy, a więc orzekając po raz kolejny po uchyleniu takiego postanowienia nie jest związany dwudziestojednodniowym terminem do zajęcia stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (np.: wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r.,sygn. II OSK 1043/12 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie naruszył także art. 153 p.p.s.a., ponieważ orzekał w tej sprawie po raz pierwszy, wobec tego przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Niemniej jednak, przedstawiona powyżej wadliwość zaskarżonego wyroku, uzasadniała jego uchylenie i oddalenie skargi.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.