Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777951

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 listopada 2019 r.
II OSK 2739/18
Spełnienie wymogu dostępności terenu do drogi publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Mirosław Gdesz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 377/18 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

I. oddala skargę kasacyjną,

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz P. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 377/13, po rozpoznaniu skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza decyzji organu I instancji i jej załącznika, wywołuje wątpliwości co do spełnienia zasadniczego warunku dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazanego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: upzp) tj. wymogu, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z treści decyzji organów obu instancji nie wynika, czy działka drogowa nr (...) stanowi drogę publiczną. Brak informacji w tym zakresie w treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznać należy, w ocenie Sądu, za brak należytego wyjaśnienia sprawy wymaganego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spawy. Zapisy w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, są w tym zakresie zdawkowe, co również należy uznać za naruszenie tych przepisów, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że okoliczność jaki jest status działki drogowej nr (...) (droga publiczna bądź też nie), przy której położona jest jedyna zabudowana i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym działka nr (...) ma wpływ na ocenę "wzięcia jej pod uwagę" w zakresie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, gdy tymczasem przedmiotowa okoliczność dla wykazania istnienia tego warunku nie jest objęta hipotezą powołanej normy prawnej,

2) prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym "brane po uwagę" dla ustalenia istnienia zasady dobrego sąsiedztwa mogą być jedynie działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren zainwestowania, gdy tymczasem z wykładni ww. przepisów wynika, że zasadę dobrego sąsiedztwa wyznacza się w oparciu o parametry zabudowy każdej z działek gruntu znajdujących się w obszarze analizowanym, bez względu na rodzaj dróg z którymi te działki pozostają skomunikowane,

3) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. mające wpływ na wydane przez Sąd I instancji orzeczenie, poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem w ocenie organu skarżącego nie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik tej sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla jej rozstrzygnięcia przed organem odwoławczym.

W związku z powyższym, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.4. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

3.5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko skargi kasacyjnej, iż w świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy (zwana też zasadą dobrego sąsiedztwa), nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami upzp. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1600/15).

3.6. Jednak pomimo błędnego uzasadnienia samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, ponieważ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena spełnienia przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dokonana przez Kolegium jest bowiem niezwykle pobieżna. W szczególności nie zostało wyjaśnione czy planowana zabudowa będzie spełniać kryterium kontynuacji funkcji, gdyż uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się do jednego zdania, które zasadniczo stwierdza, że tak będzie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium brak też bliższego określenia parametrów obiektu, który został przyjęty do wyznaczenia parametrów dla zabudowy nowej, co powoduje, że niezbędne jest wyjaśnienie dopuszczalności określenia parametru elewacji frontowej o szerokości do 14 m. Konieczne było zweryfikowanie przyczyn dopuszczenia innej szerokości elewacji, podobnie jak wyjaśnienie, czy wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 6% w odniesieniu do działki, która jest znacznie większa niż działka nr (...) spowoduje, że w istocie powstanie obiekt powierzchniowo i kubaturowo zupełnie nieprzystający do parametrów zabudowy istniejącej. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, że w zakresie ustalenia tego parametru zabudowy doszło do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

3.7. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium odniesie się do tych kwestii i rozważy ewentualne uzupełnienie analizy urbanistycznej o wskazane wyżej kwestie (w trybie art. 136 k.p.a.). Kolegium nie będzie jednak związane wskazaniami Sądu I instancji co do konieczności weryfikacji statusu drogi na działce nr (...).

3.8. Z podanych powyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.