Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723771

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 sierpnia 2019 r.
II OSK 2703/18
Ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła.

Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski, del. WSA Piotr Broda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 621/17 w sprawie ze skargi E.W. i I.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...), nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 621/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E.W. i I.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia (...) 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, uchylił zaskarżoną decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu (...) 2016 r. na wniosek E.W. i I.W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej "PINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przykrytego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ew. (...), obręb (...), położonej przy ul. W. (...) w S. Przedmiotowy kort należący do M.S. i A.S. powstał na podstawie zgłoszenia dokonanego we właściwym organie w dniu (...)2008 r. Natomiast przykrycie kortu zostało wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) 2015 r. wydanego przez Starostę L.

Decyzją z dnia (...) 2016 r. PINB umorzył postępowanie w powyższej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej "Pr. bud.").

Rozpoznając odwołanie wniesione przez E.W. i I.W. MWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy kort powstał legalnie, zaś właściciele udostępniają go za opłatą osobom trzecim, nie prowadząc przy tym działalności gospodarczej. W ocenie organu obiekt niezmiennie użytkowany jest jako kort tenisowy, wobec czego nie doszło do zmiany sposobu użytkowania kortu. MWINB stwierdził, że sam fakt korzystania z kortu przez osoby trzecie nie stanowi jeszcze o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Również zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu nie stanowi, zdaniem MWINB, o zmianie sposobu użytkowania. Organ podkreślił przy tym, że kort pozbawiony jest widowni, a z charakteru samej dyscypliny sportu wynika, że na korcie nie mogą przebywać więcej niż 4 osoby. Zdaniem MWINB nie doszło zatem do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego oraz pracy. Ponadto sposób korzystania z kortu nie wpływa na warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz na wielkość i układ obciążeń. Zdaniem organu, problem wydobywającego się z kortu hałasu należy rozstrzygać przed sądem powszechnym, a nie organem nadzoru budowlanego.

Skargę od powyższej decyzji wnieśli E. i I.W., przedstawiając na rozprawie nowe dowody w postaci ogólnodostępnych zdjęć obiektu i jego otoczenia, pisma Starosty L., sprawozdania WIOŚ w W. dotyczące pomiarów hałasu oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego i opinię akustyczną.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona uzasadniona. Zdaniem Sądu, organy przedwcześnie oceniły, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego kortu tenisowego. Ocena ta nie została poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. W sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Organy nie oceniły bowiem, czy działalność polegająca na udostępnianiu kortu tenisowego osobom trzecim na cele komercyjne, zmienia dotychczasowy sposób użytkowania kortu i ma wpływ na warunki wymienione w art. 71 ust. 1 Pr. bud. Sąd stwierdził, że postępowanie zostało przez organy przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do przedstawionych przez skarżących dowodów, Sąd stwierdził, że nie znajdują się one w aktach sprawy administracyjnej. Przed wydaniem decyzji MWINB nie zawiadomił jednak skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i możliwości zgłoszenia żądań. W ocenie Sądu naruszyło to prawa skarżących, uniemożliwiając im zgłoszenie wniosków dowodowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MWINB, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 Pr. bud. poprzez brak rozważenia jego zastosowania w sprawie pod względem narzędzi umożliwiających organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz 105 § 1, a także art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego WINB i wydanej przez ten organ decyzji, co skutkowało wydaniem wyroku uwzględniającego skargę;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz 105 § 1 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. w zw. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ust. 4 Pr. bud. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że MWINB był zobowiązany do zastosowania ww. przepisu;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz 105 § 1 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. w zw. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi E.W. i I.W. poprzez jej oddalenie. W przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Osobistą odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli E.W. i I.W., wnosząc o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 Pr. bud., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie można naruszyć przepisów prawa materialnego poprzez brak rozważenia ich zastosowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia takiego można dokonać poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ponieważ w sprawie nie rozstrzygnięto o zmianie sposobu użytkowania, przepis art. 71a ust. 4 Pr. bud. nie znalazł zastosowania. PINB umorzył bowiem postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., a MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym na błędne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ nie powołał bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ten zaś przepis stanowił podstawę wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").

Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że rozstrzygnięcia organów były przedwczesne i nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Organy nie zbadały bowiem w sposób należyty, czy zwiększenie intensywności użytkowania kortu nie wpłynęło na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska. Samo stwierdzenie, że do takiej zmiany nie doszło bez wskazania konkretnych przepisów i ich odniesienia do istniejącego stanu faktycznego nie można uznać za należyte wyjaśnienie sprawy. W omawianym zakresie w rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., co zasadnie stwierdził Sąd I instancji. Trafnie ponadto wskazał Sąd I instancji na naruszenie art. 10 k.p.a. przez MWINB, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby E.W. i I.W. zostali zawiadomieni w trybie wymienionego przepisu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaś już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego strony wskazały na konkretne dowody, które zamierzali przekazać organowi w związku z toczącym się postępowaniem. Uchybienie przez MWINB art. 10 k.p.a. tym samym uniemożliwiło E.W. i I.W. dokonanie powyższych czynności, co miało wpływ na wynik postępowania.

Zwrócić należy również uwagę na fakt, że okoliczności, na które wskazał Sąd I instancji, a które mają swe źródło w przedłożonych przez stronę dokumentach, wynikają z akt sprawy w zakresie dotyczącym przebywania w obiekcie większej ilości osób oraz dojazdu pojazdów. Natomiast to, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego kortu organ mógł ustalić na etapie sprawdzania legalności obiektu.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Pr. bud., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie, bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dokonując oceny w zakresie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie są więc konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w tym przepisie ustawy. Wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników (m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska), a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (zob. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2155/15, dostępny w CBOSA). Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 Pr. bud. (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. II OSK 553/10, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego kortu należy porównać pozwolenie na budowę oraz dokonane zgłoszenie z obecnym sposobem wykorzystywania obiektu.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie można skutecznie kwestionować zasadności wyroku w oparciu o art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, czym kierował się Sąd I instancji, wydając swe rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie to zostało prawidłowo sporządzone i jest wyczerpujące. To zaś, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji nie przesądza o prawidłowości albo nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Z kolei z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy sąd stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa kwalifikujące do uwzględnienia skargi, pomija ten fakt i oddala skargę, a taka sytuacja w sprawie nie mała miejsca.

Wskazać również należy, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2218/17, dostępny w CBOSA), co również nie miało miejsca.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.