II OSK 2703/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2783655

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2019 r. II OSK 2703/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak.

Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), del. WSA Bogusław Cieśla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 291/17 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. w P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie nakaz rozbiórki urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. oddalił skargę "O." Sp. z o.o. z/s w P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia (...) stycznia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) z dnia (...) grudnia 2016 r., nakazującą spółce jako inwestorowi rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem podświetlanego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce nr (...) w miejscowości P.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, kwestionując uznanie, iż skarżąca jest inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego i zarzucając naruszenie art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; dalej p.b.) przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) przez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarga kwestionuje ustalenia faktyczne organów oraz powiązaną z nimi ocenę. Organy ustaliły na podstawie dokumentu umowy najmu z dnia (...) listopada 1997 r. zawartej pomiędzy G. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (wynajmującym) a poprzednikami prawnymi strony skarżącej (najemcami) - wspólnikami spółki cywilnej "O.", reprezentowanymi przez jednego ze wspólników - M. G., że wynajmujący wynajął najemcy na czas nieokreślony miejsce na tablicę reklamową zlokalizowaną przy drodze krajowej. Z oświadczenia przedstawiciela wynajmującego (J. D.) z dnia (...) czerwca 2016 r. wynika, że inwestorem spornego urządzenia-tablicy reklamowej jest strona skarżąca. Również działający w niniejszej sprawie jako pełnomocnik procesowy strony skarżącej radca prawny M. G. oświadczył jako przedstawiciel Spółki w toku czynności oględzin obiektu budowlanego w dniu (...) czerwca 2016 r., że strona skarżąca jest inwestorem spornego urządzenia, które zostało wybudowane "około" 2004 r. Odnosząc się do twierdzeń Spółki, że napisy reklamowe na tablicach nie są związane z przedmiotem jej działalności i dotyczą w istocie innych podmiotów, Sąd stwierdził, że organy trafnie oceniły te twierdzenia jako pozbawione wiarygodnych podstaw. Przede wszystkim uwzględniając szeroki zakres działalności Spółki (zgodnie z treścią informacji z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia (...) czerwca 2016 r.), obejmujący działalność w zakresie transportu drogowego towarów, sprzedaży detalicznej oraz hurtowej paliw i produktów pochodnych, usług wspomagających transport lądowy (co może obejmować także działalność w zakresie myjni), badań i analiz technicznych oraz agencji transportowych, nie można wykluczyć, że tablica reklamowa była wykorzystywana przez Spółkę także w celach reklamowania kontrahentów, podmiotów współpracujących lub innych podmiotów, które zawarły stosowną umowę (np. podnajmu). Umowa najmu z dnia (...) listopada 1997 r. nie zawiera zresztą zakazu zawierania umów podnajmu. Sąd zauważył, że na samym szczycie urządzenia reklamowego znajduje się tablica o treści "V. Sp. z o.o.", co stanowi wyraźne nawiązanie do zasadniczego członu firmy Spółki "O. " sp. z o.o. z siedzibą w P. Określenie "V." może świadczyć o wykorzystywaniu w transporcie pojazdów tej marki albo o świadczeniu usług w zakresie tego rodzaju pojazdów. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie przedstawiła żadnych twierdzeń lub dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość tego rodzaju wniosku.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika obowiązek organów prowadzących postępowanie do zastępowania strony w zakresie poszukiwania i wskazywania okoliczności oraz dowodów dla niej korzystnych. Strona zachowuje bowiem w toku całego postępowania prawo do wskazywania istotnych dla sprawy okoliczności oraz do składania wniosków dowodowych. Sąd nie dostrzegł więc podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut, że na skutek naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca została błędnie uznana za inwestora urządzenia. Również kwestia wykonalności decyzji rozbiórkowej nie była przedmiotem sporu. Uczestnik postępowania, będący właścicielem spornej nieruchomości i wynajmującym, nie sprzeciwia się wykonaniu robót rozbiórkowych przez najemcę, który wybudował sporne urządzenie na podstawie umowy najmu. Nadto Sąd stwierdził, że ocena organów co do niemożności wdrożenia w przedmiotowej sprawie trybu legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2-3 p.b. jest prawidłowa. Sporne urządzenie reklamowe jest usytuowane na działce nr (...) (P.), która posiada przeznaczenie rolne (grunty orne i pastwiska), a zatem nie może być uznana za teren zabudowy. W tej sytuacji minimalna odległość obiektu budowlanego usytuowanego poza terenem zabudowy od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej wynosi 25 m (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), natomiast możliwość wprowadzenia odstępstwa od tej zasady (art. 43 ust. 2 cyt. ustawy) nie ma zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy (art. 43 ust. 3 cyt. ustawy). Tym samym wynikający z art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. warunek dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej nie został spełniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "O." Sp. z o.o. z/s w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organy administracji publicznej w sposób w sposób właściwy wskazały podstawę faktyczną i prawną uznania, że to skarżący jest inwestorem przedmiotowej reklamy oraz w sposób właściwy uzasadniły swoje decyzję w przedmiotowym zakresie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w postępowaniu przed organami administracji publicznej doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że napisy reklamowe umieszczone na wolnostojącym trwale związanym z gruntem podświetlonym urządzeniu reklamowym wskazują na skarżącego jako inwestora, co stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące dowolna oceną dowodów;

b) przepisów prawa materialnego:

- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący jest inwestorem podświetlanego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce nr (...) w P.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawowym problemem spornym w niniejszej sprawie, do którego sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, czy na stronę skarżącą kasacyjnie można było nałożyć obowiązek rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego, gdyż kwestionuje ona fakt bycia inwestorem.

Powyższa kwestia została należycie rozważona i umotywowana zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd I instancji, czemu dano odpowiedni wyraz w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć. W tym zakresie w szczególności trafnie wskazano na treść umowy najmu z dnia (...) listopada 1997 r. oraz na przeprowadzoną przez PINB w dniu (...) czerwca 2016 r. kontrolę w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego urządzenia reklamowego oraz złożone w jej trakcie oświadczenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a., bowiem organ I instancji nie wykazywał, dlaczego uznał Spółkę O. za inwestora. Kwestią tą zajął się dopiero organ II instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć wypada, że PINB nie miał wątpliwości co do osoby inwestora. Przed wydaniem decyzji Spółka G. przesłała organowi I instancji umowę najmu z dnia (...) listopada 1997 r. i pismo z dnia (...) lipca 2016 r. informujące, że Spółka G. nie była inwestorem, a ta część działki nr (...) jest przedmiotem najmu. Strona skarżąca kasacyjnie wówczas nie kwestionowała faktu bycia inwestorem, a jej pełnomocnik podczas przeprowadzonej przez PINB w dniu (...) czerwca 2016 r. kontroli w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego urządzenia reklamowego jednoznacznie potwierdził, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest inwestorem tego urządzenia, na budowę którego nie uzyskała pozwolenia na budowę od Starosty D. Jednocześnie pełnomocnik ten oświadczył, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wybudowane około 2004 r. W tej sytuacji PINB szerzej kwestią tą się nie zajmował, ponieważ osoba inwestora nie była wówczas kwestionowana i w świetle zebranego materiału dowodowego, a w szczególności przeprowadzonej przez PINB w dniu (...) czerwca 2016 r. kontroli w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego urządzenia reklamowego, nie budziła wątpliwości. Uczynił to dopiero WINB z uwagi na treść odwołania, kwestionującego osobę inwestora. Rozbudowane motywy dotyczące tego zagadnienia zawarte w decyzji drugoinstancyjnej nie były więc spowodowane nowymi ustaleniami dokonywanymi przez organ odwoławczy, lecz wynikały z należytego rozważenia argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą dotyczących kwestii rozstrzygniętych wcześniej przez PINB. Organy obu instancji za inwestora uważały bowiem ten sam podmiot - skarżącą kasacyjnie Spółkę.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji nie miał uzasadnionych podstaw do uznania, że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. oraz że organy administracyjne niewłaściwie zastosowały zarówno art. 107 § 1 i § 3, jak i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., gdyż nie jest naruszeniem tych przepisów ocena dowodów inna niż oczekiwana przez stronę skarżącą.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były zatem uzasadnione.

W konsekwencji prawidłowego ustalenia przez organy administracyjne, że strona skarżąca kasacyjnie była inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego oraz słusznego zaakceptowania tego ustalenia przez Sąd I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, z uwagi na powyższe ustalenia faktyczne unormowania te zostały właściwie zastosowane. Zarzut naruszenia tych przepisów prawa materialnego również nie jest trafny.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.