Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1340251

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 marca 2013 r.
II OSK 2703/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sędziowie NSA: Jerzy Bujko, Leszek Kamiński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 714/12 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 lutego 2012 r. nr BOII-2mm/BP-6mm-772-117-256/11/12 w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji celu publicznego

1.

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2.

zasądza od (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 714/12 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 lutego 2012 r., nr BOII-2mm/BP-6mm-772-117-256/11/12, w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i oceny prawne sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 22 lutego 2012 r. nr BOII-2mm/BP-6mm-772-117-256/11/12, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. A. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 maja 2011 r., nr 165/2011, znak: WIŚ-11.747.2.97.2011.BG2 o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej 110 kV relacji Rozdzielczy Punkt Zasilania Sielce-Elektrociepłownia Siekierki w Warszawie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), zw. dalej k.p.a. w punkcie 1 orzekł o:

"Uchyleniu zapisu znajdującego się w pkt 2 na stronie 2 decyzji Wojewody, wiersze od 9 do 38, licząc od góry strony:

"Niniejsza decyzja zatwierdza podział niżej wskazanych nieruchomości:

- z obrębu 1.07.14 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...);

- z obrębu 1-05-06 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...);

- z obrębu 1-05-13 dz. ew. (...) podział na (...) (...) (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...);

- z obrębu 1-07-16 dz. ew. (...) podział na (...), (...); dz. ew. (...) podział (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...), z obrębu 1-05-04 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...), dz. ew. (...) podział na (...), (...);

- z obrębu 1-05-05 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...).

Mapy z projektami podziału nieruchomości stanowią integralną część niniejszej decyzji, określonymi jako Załącznik nr 2. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, stanowią linie podziału nieruchomości. Działki o nr ew. (...), (...), (...) z obrębu 1-07-14 (...), (...), (...) z obrębu 1-05-06 (...), (...), (...) z obrębu 1-05-13 (...), (...), (...) z obrębu 1-07-16 (...), (...) z obrębu 1-05-04 (...), (...) z obrębu 1-05-05 powstałe w wyniku podziału, znajdujące się w liniach rozgraniczających, oznaczone na mapie z projektem podziału, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stanie się ostateczna, za odszkodowaniem.

Ustanowione na wskazanych wyżej nieruchomościach ograniczone prawa rzeczowe, z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, wygasają."

W miejsce uchylonej części rozstrzygnięcia Minister wprowadził nowy zapis:

"Niniejsza decyzja zatwierdza podział niżej wskazanych nieruchomości:

- z obrębu 1-07-14 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dż. ew. (...) podział na (...), (...);

- z obrębu 1-05-06 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...);

- z obrębu 1-05-13 dz. ew, (...) podział na (...), (...),. (...): dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...);

- z obrębu 1-07-16 dz. ew. (...) podział na (...), (...); dz. ew. (...) podział (...), (...); dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...);

- z obrębu 1-05-04 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...): dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...), dz. ew. (...) podział na (...), (...);

- z obrębu 1-05-05 dz. ew. (...) podział na (...), (...), (...).

Mapy z projektami podziału nieruchomości stanowią integralną część niniejszej decyzji, określonymi jako Załącznik nr 2. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, stanowią linie podziału nieruchomości.",

W punkcie 2 Minister orzekł o utrzymaniu decyzji Wojewody w mocy w pozostałej części.

Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. (...) Sp. z o.o. w Warszawie, na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.), zw. dalej ustawą o EURO, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52 z późn. zm.), zw. dalej wykazem przedsięwzięć Euro, wystąpiła do Wojewody o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 pn. przebudowa linii napowietrznej 110 kV relacji Rozdzielczy Punkt Zasilania Sielce-Elektrociepłownia Siekierki. Decyzją z dnia 27 maja 2011 r. Wojewoda ustalił lokalizację dla przedmiotowej inwestycji.

Uczestniczka postępowania wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od decyzji Wojewody, podnosząc że należące do niej nieruchomości (działka o nr ewid. (...) z obrębu 1-07-14, o nr ewid. (...) i nr ewid. (...) z obrębu 1-07-16) winny również zostać wykupione przez Skarb Państwa.

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lutego 2012 r., Minister orzekł jak wskazano na wstępie. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał, że zarówno wniosek skarżącej, jak i postępowanie przed Wojewodą nie naruszają przepisów prawa, niemniej decyzja Wojewody, prawidłowa pod względem formalnym, wymaga merytorycznej korekty odnośnie przewidzianego w pkt 2 stwierdzenia dotyczącego przejęcia części działek, objętych zakresem przedmiotowej inwestycji na rzecz Skarbu Państwa, z dniem w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem. Organ I instancji błędnie przyjął, iż Inwestor, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO, ma prawo do wskazania nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Skarbu Państwa, za odszkodowaniem.

Minister powołał się na treść art. 7 ust. 1 ustawy o EURO zgodnie z którym w celu przygotowania i wykonania przedsięwzięć Euro 2012 Skarb Państwa tworzy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zwane dalej "spółkami celowymi". Stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy o EURO spółki celowe, o których mowa w art. 7 ust. 1 tejże ustawy, mogą być tworzone na zasadach wynikających z ustawy również przez województwo śląskie oraz miasta gospodarzy EURO 2012. Na podstawie natomiast art. 17 ust. 1 ustawy o EURO spółce celowej powierzyć można, w drodze umowy zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw kultury fizycznej a spółką celową, zadania związane z przygotowaniem lub wykonywaniem albo koordynowaniem i kontrolą przedsięwzięć Euro 2012 oraz innych przygotowań do finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy o EURO zadania związane z przygotowaniem lub wykonaniem przedsięwzięć Euro 2012 może powierzyć spółce celowej, w drodze umowy, również: jednostka samorządu terytorialnego; inny organ administracji rządowej niż określony w ust. 1 reprezentujący Skarb Państwa; przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu publicznego.

Organ wskazał, że skarżąca spółka jest prywatną spółką prawa handlowego i wśród jej wspólników nie występuje żaden z podmiotów uprawnionych do powoływania spółki celowej w rozumieniu ustawy. Nie jest zatem spółką celową, a tym bardziej nie może być stroną umowy o powierzeniu spółce celowej zdań związanych z przygotowaniem lub wykonywaniem albo koordynowaniem i kontrolą przedsięwzięć Euro 2012 oraz innych przygotowań do finałowego turnieju Euro. Nieruchomości objęte inwestycją realizowaną przez pomiot tego rodzaju nie mogą zatem stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja; o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stanie się ostateczna.

Organ zwrócił uwagę, że we wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej spółka nie wskazała - wbrew dyspozycji art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO - nieruchomości, które staną się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda pełni w procesie lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 funkcję organu administracji zobowiązanego wyłącznie do wydania decyzji lokalizacyjnej, nie posiadającego upoważnienia do zmiany proponowanych we wniosku inwestora rozwiązań. W konsekwencji Wojewoda wykroczył poza żądanie skarżącej sformułowane we wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r., co narusza zasadę skargowości (art. 61 § 1 k.p.a.), dlatego organ uchylił przedmiotową decyzję w części nieobjętej wnioskiem.

Organ zwrócił uwagę, że ustawa o EURO nie wymaga, aby każda decyzja lokalizacyjna wskazywała nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów tych nie wynika nawet, że wszystkie nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi decyzją lokalizacyjną muszą przechodzić na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli zatem nie zachodzi potrzeba, aby własność nieruchomości prywatnych przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to nie stwierdza się tego w decyzji. Wojewoda nie mógł zatem orzec o wywłaszczeniu opisanych wyżej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wskazując że dotychczasowy właścicielom będzie przysługiwało za nie stosowne odszkodowanie. W związku z tym do skarżącej będzie należało zapewnienie sobie prawa do dysponowania nieruchomościami objętymi zakresem realizowanej inwestycji. Organ wskazał również, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomościami niezbędnymi Inwestorowi do realizacji przedmiotowej inwestycji może być rozpatrywana na podstawie przepisów art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosła (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie podnosząc, że Minister nie wskazał podstawy prawnej, upoważniającej do stwierdzenia braku możliwości przejścia w niniejszej sprawie nieruchomości na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna stanie się ostateczna. Minister Transportu naruszył art. 23 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 1, 7 ust. 6 ustawy o EURO poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż skarżąca nie miała prawa wnioskować o przejście podzielonych decyzją nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przepisy ustawy o EURO (np. art. 23 ust. 1) posługują się pojęciem "inny właściwy podmiot", tym samym nie wykluczają realizacji inwestycji EURO 2012 przez inne podmioty.

Również z uzasadnienia projektu ustawy o EURO nie wynika obowiązek realizacji przedsięwzięć EURO 2012 wyłącznie we współpracy ze spółkami celowymi. Poza tym, jeśli ustawodawca przewidział listę przedsięwzięć (w formie rozporządzenia), to logicznym jest, że podmioty, które są odpowiedzialne za realizację tych przedsięwzięć, są "innymi właściwymi podmiotami". Organ wskazał, że planowana inwestycja jest przewidziana w wykazie przedsięwzięć Euro, a nie w decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 (jako infrastruktura towarzysząca), więc nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja wydana na podstawie ustawy o EURO zgodnie z art. 24a ust. 7 stanowi prawo do dysponowania nieruchomościami w rozumieniu ustawy prawo budowlane i to z dniem jej wydania w I instancji. Jeżeli w ocenie Ministra wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji nie zawierał wyraźnego wskazania nieruchomości, które mają przejść na własność Skarbu Państwa, to organ odwoławczy winien był wezwać skarżącą do jego sprecyzowania, na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Wojewoda zinterpretował żądanie wniosku w sposób prawidłowy. Spółka nie odwołała się od decyzji Wojewody, stąd wniosek wszczynający postępowanie został rozstrzygnięty zgodnie z żądaniem skarżącej. Uczestniczka nie miała interesu prawnego w uchyleniu i zmianie decyzji Wojewody. Uczestniczka domagała aby również jej nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa pomimo tego, iż wcześniej wyraziła zgodę na udostępnienie swojej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w uchylonej części jest niezgodna z prawem. Sąd odnosząc się do formalnego zarzutu skargi dotyczący braku interesu prawnego uczestniczki w sprawie stwierdził, że źródłem tego interesu jest prawo własności nieruchomości wchodzących w skład terenu inwestycji.

Z art. 23 ust. 1 ustawy o EURO wynika, że podmiotem wnioskującym o wydanie decyzji lokalizacyjnej dotyczącej przedsięwzięcia EURO (inwestorem) może być spółka celowa albo "inny właściwy podmiot". Wykładając pojęcie "inny właściwy podmiot" orzecznictwo przesądziło, że podmiotem tym może być każdy inwestor realizujący przedsięwzięcie zaliczone do niezbędnych w związku z organizacją mistrzostw Euro 2012 (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2403/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 435/10). Konstatację taką potwierdza dodatkowo nowelizacja ustawy o EURO ustawą z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o EURO (Dz. U. Nr 68, poz. 575), mocą której dodano do art. 2 ust. 1a. Oznacza to, że inwestorem może być także podmiot niepubliczny.

Przepis art. 24a ust. 3 ustawy o EURO przewiduje, że decyzja lokalizacyjna może wywołać skutki wywłaszczeniowe w stosunku do wszystkich lub też tylko do niektórych nieruchomości stanowiących przedmiot inwestycji. W świetle przywołanego przepisu nieruchomości te stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna. Ustawa nie uzależnia zaistnienia wywłaszczeniowego skutku decyzji lokalizacyjnej od statusu prawnego wnioskodawcy, tj. nie stanowi, że skutek ten może nastąpić tylko wtedy, gdy inwestorem jest podmiot publiczny. Powyższe w ocenie Sądu prowadzi do otwartego katalogu inwestorów mogących wnioskować o wydanie decyzji lokalizacyjnej, że co do zasady skutek wywłaszczeniowy może nastąpić również w sytuacji, w której wnioskodawcą jest podmiot niepubliczny. W ocenie Sądu odmienne stanowisko Ministra sformułowane w tym zakresie w zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach ustawy.

Zdaniem Sądu Minister trafnie, w świetle art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO wskazał, że inwestor jest zobowiązany do wskazania nieruchomości, które miałaby być objęte skutkiem wywłaszczeniowym we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Wprawdzie wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony, niemniej nie mógł stanowić przeszkody do orzeczenia przez Wojewodę w przedmiocie formalnie nie wskazanym we wniosku w sytuacji, w której rozwiązanie to było jak najbardziej zgodne z intencją skarżącej. Intencja ta wynika w sposób oczywisty z postawy skarżącej w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności z faktu nieodowołania się od decyzji Wojewody.

W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że częściowe uchylenie przez Ministra decyzji Wojewody i orzeczenie w tym zakresie co do istoty było niezasadne. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. 24a ust. 3 ustawy o EURO, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.

naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

a)

art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO oraz art. 61 § 1 i 63 § 2 k.p.a. co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 24a ust. 3 ustawy o EURO poprzez przyjęcie, iż pomimo wynikającego w sposób literalny z art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO obowiązku wskazania przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nieruchomości, które miałyby być objęte i skutkiem wywłaszczeniowym, niedochowanie przez wnioskodawcę przedmiotowego wymogu nie mogło stanowić przeszkody do orzeczenia przez Wojewodę Mazowieckiego w decyzji z dnia 27 maja 2011 r. ustalającej lokalizację ww. przedsięwzięcia o przejściu tychże nieruchomości na własność Skarbu Państwa, zwłaszcza, że inwestor nie złożył od niej odwołania, w czym Sąd dopatrzył się "intencji" i zgody RWE Stoen Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie co do takiego właśnie brzmienia sentencji rozstrzygnięcia organu;

b)

art. 2 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 6, art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24a ust. 3 ustawy o EURO poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, iż inwestor i - (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie niebędący spółką celową, ale podmiotem prywatnym, mógł wnosić o przejście części nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na własność podmiotu publicznoprawnego, tj. Skarbu Państwa,

c)

art. 36 ustawy o EURO poprzez przyjęcie, iż ww. przepis nie może stanowić przeszkody do uchylenia decyzji organu odwoławczego w części, w której decyzja ta reformuje decyzję organu I instancji ustalającą lokalizację przedsięwzięcia Euro, w sytuacji gdy art. 36 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o EURO stanowi, iż chodzi o "decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro", bez ograniczania zakresu pojęciowego tylko do decyzji I-instancyjnej,

2.

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., przez zastosowanie tego przepisu zamiast art. 151 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w wyniku błędnej wykładni art. 24a ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 4 i art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o EURO, co doprowadziło Sąd do przekonania, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając decyzję, naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 24a ust. 3 ustawy o EURO, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd zaznaczył, iż w świetle art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO inwestor uchybił obowiązkowi wskazania nieruchomości objętych skutkiem wywłaszczeniowym, który to obowiązek został wyraźnie sformułowany w dyspozycji ww. przepisu ustawy o EURO.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zwrot od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podzielił ocenę prawną Sądu co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji przez inwestora będącego prywatną spółką prawa handlowego. Niemniej żaden przepis ustawy o EURO nie przyznaje podmiotowi prywatnemu, a taki status posiada inwestor, kompetencji do występowania o przejście nieruchomości na własność podmiotu publicznoprawnego. Taka wykładnia Sądu jest sprzeczna z powoływanym w uzasadnieniu orzeczenia art. 2 ust. 1a ustawy o EURO, który wyraźnie stanowi, iż "przedsięwzięcia Euro 2012 mogą być również realizowane ze środków innych niż wymienione w ust. 1 (tekst jedn.: budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskich, środków zagranicznych), przez podmioty niebędące spółkami celowymi". Spółka prawa handlowego, która nie jest ani spółką celową, utworzoną przez Skarb Państwa, województwo śląskie oraz miasta gospodarzy Euro 2012, bądź też spółką celową, której zadania związane z realizacją Euro 2012 powierzyły, w drodze umowy, jednostki samorządu terytorialnego, inne niż minister właściwy i do spraw kultury fizycznej organy administracji rządowej lub przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu publicznego, ani też przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 7 ustawy o EURO, któremu powierzono czynności niezbędne do wykonania zadań związanych z przygotowaniem lub wykonaniem przedsięwzięć Euro 2012, realizuje takie przedsięwzięcie, to nieruchomości objęte zakresem inwestycji, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o EURO, nie mogą stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stanie się ostateczna.

Zdaniem Ministra należy jednak rozróżnić kwestię samego uprawnienia do występowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej przez podmiot niebędący spółką celową od możliwości żądania objęcia nieruchomości prywatnych skutkiem wywłaszczeniowym. W ocenie Ministra przepisy ustawy o EURO zezwalają inwestorowi prywatnemu na złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia Euro, jednakże nie przyznają mu uprawnienia do żądania orzeczenia przez organ o przejściu terenów niezbędnych pod inwestycję na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Inwestor, chcąc zrealizować inwestycję na nieruchomościach, co do których nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, będzie musiał taki tytuł uzyskać, co też w realiach omawianej sprawy, w stosunku do znacznej liczby działek, miało miejsce.

Sąd I instancji pominął kwestię związaną de facto z całkowicie swobodnym uznaniem organu I instancji w zakresie orzeczenia o przejściu przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nie np. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Żaden z przepisów ustawy o EURO nie określa przesłanek warunkujących wybór przez organ orzekający w sprawie lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, podmiotu publicznoprawnego, tj. Skarbu Państwa, bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz którego ma nastąpić nabycie własności nieruchomości, a w konsekwencji podmiotu, z budżetu którego ma zostać wypłacone odszkodowanie właścicielom przejmowanych działek. W ocenie Ministra, o tym, czy dane nieruchomości przechodzą na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego decyduje status podmiotu, który występuje z wnioskiem o ustalenie lokalizacji danego przedsięwzięcia. W zależności zatem od rodzaju podmiotu publicznoprawnego, którego interes reprezentuje inwestor, nieruchomości objęte zakresem przedsięwzięcia stają się, jeśli wnosi o to uprawniony inwestor zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO, własnością odpowiednio Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Za oczywiście błędne i pozbawione podstaw - zdaniem Ministra - należy uznać stanowisko, iż w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem strony, organ orzekający jest uprawniony do wykraczania poza granice określone w tym wniosku i samodzielnego kształtowania przedmiotu żądania strony, co uczynił Wojewoda Mazowiecki wskazując w swojej decyzji nieruchomości, w stosunku do których ma nastąpić skutek wywłaszczeniowy.

Wojewoda Mazowiecki orzekając w ww. decyzji o przejściu prawa własności określonych nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego tj. Skarbu Państwa, wykroczył poza żądanie inwestora wyrażone we wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. prowadząc de facto w przedmiotowym zakresie postępowania z urzędu, co stało w sprzeczności z zasadą skargowości (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Inwestor nie miał obowiązku wskazywania w swoim wniosku nieruchomości, co do których przewidziany byłby skutek wywłaszczeniowy, jeśli takie przejęcie nie było konieczne dla potrzeb inwestycji. Ustawa o EURO nie wymaga bowiem, aby każda decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro określała w swojej sentencji oznaczenie nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem uostatecznienia się takiej decyzji (art. 24a ust. 3 ustawy o EURO). W sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba przejmowania nieruchomości (wszystkich bądź tylko niektórych) objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na własność właściwego podmiotu publicznoprawnego, to nie stwierdza się tego w decyzji. Minister podkreślił, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomościami niezbędnymi inwestorowi do posadowienia słupów kablowych mogła być rozpatrywana na podstawie art. 25a ustawy o EURO, regulującego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości m.in. dla potrzeb przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji objętych przedsięwzięciami Euro 2012 i odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Minister podkreślił, że wnioskowy charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 wyraża art. 23 ust. 1 ustawy o EURO. Sąd przyjmując stanowisko, iż pomimo okoliczności niewskazania przez inwestora, jako przedmiotu żądania, przejścia określonych działek na Skarb Państwa, nie mogło to stanowić dla Wojewody Mazowieckiego przeszkody w orzekaniu w tym zakresie, gdyż rozstrzygnięcie o takiej treści było zgodne z dorozumianą intencją wnioskodawcy, zaaprobował sytuację, w której organ orzekał z urzędu. Całkowicie uznaniowe przyznanie inwestorowi przez organ I instancji prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami, poprzez orzeczenie o ich przejściu na własność Skarbu Państwa, leży w jego interesie, jednak nie w interes pozostałych stron postępowania, który powinien być chroniony poprzez orzekanie przez organ na podstawie przepisów prawa, a nie w sposób uznaniowy.

Minister podniósł również, że Sąd zaprezentował błędną wykładnię art. 36 ustawy o EURO, ograniczając działanie powołanego przepisu jedynie do decyzji organu I instancji. Ustawa o EURO w przeciwieństwie do innych specustaw np. specustawy drogowej, nie zawiera wskazania, iż ograniczenie sądowi administracyjnemu zakresu orzekania dotyczy tylko decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, czyli tylko decyzji I instancyjnej, gdyż tylko taka decyzja może zostać opatrzona ww. rygorem. W art. 36 ust. 3 ustawy o EURO mowa jest o "decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro", czyli zarówno decyzji I jak i II instancyjnej. Decyzja organu odwoławczego instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i równoważnym działaniu organu I instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, z tym że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu zamiast art. 151 p.p.s.a. należało uznać za nieodpowiadający wymienionym wymaganiom, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że nie okazały się też trafne oba zarzuty opisane pod lit. b i c).

W pierwszym przypadku nie mógł okazać się skutecznym zarzut naruszenia art. 2 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 6, art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24a ust. 3 ustawy o EURO poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, iż inwestor mógł wnosić o przejście części nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na własność podmiotu publicznoprawnego, tj. Skarbu Państwa, ponieważ te hipotetyczne rozważania nie mogły mieć odniesienia do realiów sprawy, skoro nie było w sprawie sporne, iż inwestor nie sformułował we wniosku odpowiedniego żądania, o czym mowa będzie dalej.

Nie można też było podzielić zarzutu niewłaściwej wykładni art. 36 ustawy o EURO. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie w pełni podziela poglądy, wyrażane także na gruncie innych "specustaw" w odniesieniu do omawianego zagadnienia, że nie jest prawidłowy pogląd, iż przepis art. 36 ust. 2 ustawy o EURO wyłącza stosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy o EURO, w sytuacji gdy upłynęło 14 dni od rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia Euro 2012. Ze sformułowania zawartego w art. 36 ust. 3 ustawy o EURO wynika tylko tyle, że ust. 1 i 2 tego przepisu (odnoszące się do decyzji o pozwoleniu na budowę) mają również odpowiednie zastosowanie do decyzji lokalizacyjnych. Uprawnione jest zatem przypisanie takiego znaczenia, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy o EURO odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012, a nie decyzji organu odwoławczego. Tak rozumiany przepis art. 36 ust. 2 ustawy o EURO nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 p.p.s.a. w stosunku do tej decyzji (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2271/10 i II OSK 2272/10, odpowiednio LEX nr 732077 i nr 838894).

Usprawiedliwiony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o EURO oraz art. 61 § 1 i 63 § 2 k.p.a. co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 24a ust. 3 ustawy o EURO.

Zasadny okazał się bowiem argument, że należy rozróżnić kwestię samego uprawnienia do występowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej przez podmiot niebędący spółką celową od możliwości żądania objęcia nieruchomości prywatnych skutkiem wywłaszczeniowym. Dla oceny zaś skutków takiego żądania ma znaczenie, co przeoczył Sąd Wojewódzki, że zamierzenie inwestora polegało na przebudowie istniejącej linii napowietrznej ze ścisłym zachowaniem istniejącej trasy oraz istniejących lokalizacji słupów, roboty zaś miały polegać tylko na wymianie fundamentów słupów i przewodów wraz z osprzętem, a zatem na miejscach istniejącej już zabudowy.

Jak już powiedziano wcześniej nie było w sprawie sporne, iż inwestor we wniosku o wydanie decyzji nie zawarł przewidywanego w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o EURO oznaczenia nieruchomości lub ich części, które miałyby stać się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie miał zatem żadnej podstawy Sąd Wojewódzki do przyjęcia, iż wniosek takie oznaczenie zawierał. W żadnym razie fakt milczenia inwestora w toku postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, w tym niezłożenie odwołania od decyzji Wojewody, nie uprawniał Sądu Wojewódzkiego do oceny, że istniała podstawa do orzekania o wywłaszczeniu. Jeżeli tak, to nie miał również podstaw Sąd Wojewódzki do tego, aby stwierdzić, iż decyzja Ministra naruszyła art. 24a ust. 3 ustawy o EURO. Przepis ten bowiem przewiduje, że tylko nieruchomości, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o EURO, stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna. Skoro zaś wniosek inwestora nie obejmował nieruchomości, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o EURO, to decyzja Ministra nie naruszyła art. 24a ust. 3 ustawy o EURO.

Mając powyższe na uwadze i uznając omawiany zarzut za usprawiedliwiony, oraz kierując się wymienionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, oraz oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.