Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2089955

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 22 maja 2015 r.
II OSK 2665/13
Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną a koniecznosc legitymuje się przez inwestora żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), del. WSA Dorota Dąbek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. i R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 511/13 w sprawie ze skargi A. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 511/13 oddalił skargę A. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., sygn. akt: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie - po rozpatrzeniu wniosku A. i R. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r., znak: (...) w przedmiocie ustalenia na wniosek A. i R. C. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr (...) w Czchowie - odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925).

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Burmistrz Czchowa na wniosek A. i R. C. decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r., znak: (...) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr (...) w Czchowie.

W dniu 5 grudnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wpłynął wniosek A. i R. C. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. We wniosku wskazano, że 13 września 2012 r. Sąd Okręgowy w Tarnowie Wydział I Cywilny wydał postanowienie (I Ca 389/11) w którym stwierdził w pkt 2, iż M. J. i M. J. z dniem 4 listopada 1971 r. nabyli z mocy samego prawa na prawach małżeńskiej wspólnoty ustawowej, własność działki nr (...) o powierzchni 0,09 h położonej w Czchowie. W pkt 1 wyżej przywoływanego postanowienia Sąd nakazał uwidocznić, iż działka ewid. nr (...), położona w Czchowie podzieliła się na działkę nr (...) i działkę nr (...). W konsekwencji powyższego orzeczenia działka ewid. nr (...), uznana w decyzji Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r. o warunkach zabudowy za drogę gminną przestała istnieć. W konsekwencji tego teren objęty decyzją o warunkach zabudowy w dniu wydania decyzji nie posiadał dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ administracji przechodząc do oceny decyzji Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r., znak: (...) wskazał na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych tam warunków. Jeden z nich (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) dotyczy konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W praktyce chodzi o potencjalnie każdą możliwość skomunikowania działki wskazanej we wniosku o wydanie warunków zabudowy z drogą publiczną. Organ stwierdził, że teren działki (...), dla którego ustalono warunki zabudowy, w chwili wydawania tej decyzji posiadał dostęp do drogi publicznej poprzez stanowiącą drogę wewnętrzną działkę nr (...) - jak wynikało z aktualnego na dzień 14 listopada 2005 r. wypisu z rejestru gruntów, pozostającą w samoistnym posiadaniu Gminy Czchów. Droga ta spełniała kryteria dla dróg wewnętrznych stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym "drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych (...), są drogami wewnętrznymi". Działka nr (...) w Czchowie wyodrębniona została geodezyjne i oznaczona symbolem "dr", co wskazywałoby, iż jest to działka drogowa. Do użytku gruntowego o nazwie drogi (oznaczonego symbolem "dr") zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ zaznaczył, że nie budzi zatem wątpliwości, że zgodnie z definicjami "pasa drogowego" (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) i "drogi" (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), pojęcia te są ze sobą związane, bowiem pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym zlokalizowana jest droga; innymi słowy - jeżeli istnieje taki wydzielony liniami granicznymi grunt spełniający ustawową definicję pasa drogowego, istnieje również droga w znaczeniu nadanym ustawą o drogach publicznych.

Wszystkie ewentualnie powstałe ponad 6 lat później - na skutek postanowienia Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 13 września 2012 r. - zmiany w stanie faktycznym i prawnym w tym odnośnie działki nr (...) pozostają, w ocenie organu bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowości decyzji wydanej (...) stycznia 2006 r. Wyraźnego zaakcentowania w tym miejscu bowiem wymaga, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i stan prawny z dnia wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt: III SA 1334/96 opubl. ONSA z 1998 r. Nr 3, poz. 101). Organ I instancji wydając (...) stycznia 2006 r. decyzję o warunkach zabudowy opierał się na tych dokumentach, które wówczas znajdowały się w aktach sprawy. Z dokumentów tych, a w szczególności z mapy zasadniczej oraz wypisu z rejestru gruntu wynikało, iż działka nr (...) stanowi drogę, pozostającą w samoistnym posiadaniu Gminy Czchów. Również analiza pozostałych przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy każe zdaniem organu stwierdzić, iż przesłanki te zostały spełnione. Brak jest również innych przepisów, które na skutek wydania decyzji z dnia (...) stycznia 2006 r. mogłyby być w sposób rażący naruszone. Przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą powołali się A. i R. C. nie została zatem w niniejszej sprawie spełniona.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. C. i R. C. podtrzymali stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności. Podkreślili, że działka nr (...) nie była drogą publiczną. Działka ta nie posiadała księgi wieczystej, a Gmina Czchów nigdy nie występowała o uregulowanie jej stanu prawnego, nie było więc podstaw prawnych do uznania jej za drogę gminną-publiczną. Zdaniem skarżących wydano decyzję o warunkach zabudowy mimo, że nie była spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie wnioskodawcy nie mają możliwości dojazdu do swojej działki, nie ma też możliwości dojazdu karetki czy straży pożarnej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., sygn. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. i R. C., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji poprzez błędne uznanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1p. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji odmowy stwierdzenia, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności prawomocnej decyzji Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r. o warunkach zabudowy jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: budynek mieszkalny, jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną stwierdzono m.in., że teren inwestycji kubaturowej stanowi zabudowana działka nr (...) w m. Czchów, gm. Czchów położona w istniejącym zespole zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej, zlokalizowanym wzdłuż publicznej drogi gminnej nr (...)" i dalej "(...). Teren ma dostęp do drogi publicznej". Z kolei w uzasadnieniu ww. decyzji zapisano, m.in. że teren spełnia warunki planistyczne określone w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5. enumeratywnie wskazanych warunków - w tym m.in. warunku dostępności terenu do drogi publicznej.

W skardze powołano się na opisane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienie Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt. I Ca 389/11.

Zdaniem skarżących należało uznać, wbrew stanowisku SKO, że w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. (...) stycznia 2006 r., "publiczna droga gminna nr (...)" nie była drogą publiczną, a częścią działki będącej od dnia 4 listopada 1971 r. własnością M. i M. J. Co więcej, należy też podnieść, że Gmina Czchów nigdy nie występowała o uregulowanie statusu prawnego ww. nieruchomości. Działka nie posiadała księgi wieczystej. Stąd też można wysnuć wniosek, że nie było podstaw prawnych do oceny, że wskazana droga (dz. ewid. (...)) jest publiczną drogą gminną.

W ocenie skarżących, za błędne należy też uznać stanowisko SKO, w którym to stwierdza się, że przedmiotowa działka mogła być skomunikowana z inną drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną (...), a co za tym idzie przesłanka z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została spełniona. Decyzja Burmistrza Czchowa wyraźnie wskazywała bowiem na dostęp do drogi publicznej nr (...) jako spełnienie przesłanek ustawowych w tym zakresie.

Osobną kwestią jest odniesienie się do oceny, czy taka a nie inna ocena stanu faktycznego i prawnego przez wydającego decyzję stanowiła rażące naruszenie prawa. Badając stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, wbrew stanowisku SKO w Tarnowie należy uznać, że decyzja Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie bowiem za drogę publiczną gminną terenu będącego własnością prywatną i tym samym uznanie spełnienia przesłanki ustawowej (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) dot. dostępu działki wnioskodawców do drogi publicznej było takim właśnie naruszeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało, że decyzja Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r., znak: (...) ustalająca warunki zabudowy nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko mimo, iż nie wszystkie ustalenia Kolegium są prawidłowe.

Sąd I instancji wskazał, że w pkt 6 "b" decyzji Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r., znak: (...) stwierdzono, że "do działki należy zapewnić bezpośredni dostęp z publicznej drogi gminnej nr (...) poprzez ustanowienie służebności gruntowej". Nie ma więc racji Kolegium stwierdzając, że "teren działki 96/2, dla którego ustalono warunki zabudowy, w chwili wydawania tej decyzji posiadał dostęp do drogi publicznej (ulicy K.) poprzez stanowiącą drogę wewnętrzną działkę nr (...)". W decyzji ustalającej warunki zabudowy przyjęto, że drogą publiczną, do której dostęp ma mieć inwestycja nie jest ul. K., lecz działka drogowa nr (...). Wbrew twierdzeniom Kolegium w decyzji o warunkach zabudowy działka nr (...) nie była traktowana jak "droga wewnętrzna".

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260)"Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Drogi gminne są jedną z kategorii dróg publicznych, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

Sąd I instancji zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, iż działka nr (...) stanowiła w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy drogę publiczną-gminną. Sąd I instancji podkreślił, że w taki sposób została określona przez skarżących we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. A. C. i R. C. w punkcie IIIA podpunkt 5 tego wniosku wskazali: "Układ komunikacyjny: projektowany zjazd z drogi gminnej nr (...)". Również w dostarczonym przez wnioskodawców, a obecnie skarżących, oświadczeniu W. K. i H. K. (k. 6 akt administracyjnych dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy) o wyrażeniu zgody na przejazd z drogi gminnej nr (...) przez należącą do nich działkę nr (...) w Czchowie stwierdzono, że "niniejsza zgoda stanowi prawo dysponowania nieruchomością tj. dz. nr (...) położoną w m. Czchów, gm. Czchów rozumianym jako "dostęp do drogi publicznej" w pojęciu art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dla PP A. i R. C".

W aktach sprawy o ustalenie warunków zabudowy (k. 7) znajduje się także skrócony wypis ze skorowidza działek, gdzie w pkt 6 wskazano działkę nr (...), zaś jako jedyny właściciel tej nieruchomości o pow. 0,1200 ha ujawniona była Gmina Czchów. Również na wszystkich mapach znajdujących się w aktach tej sprawy działka ta oznaczona jest symbolem "dr.".

Jak wynika z powyższego Burmistrz Czchowa nie zweryfikował twierdzeń wnioskodawców poprzez sprawdzenie, czy rada gminy wydała na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwałę o zaliczeniu działki nr (...) do kategorii dróg gminnych i przyjął, że działka nr (...) jest drogą publiczną-drogą gminną.

W ocenie Sądu I instancji uchybienie to nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz jedynie błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Z rażącym naruszeniem prawa mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby organ ustalający warunki zabudowy całkowicie pominął przesłankę dostępu do drogi publicznej lub gdyby wydał decyzję mimo stwierdzenia braku takiego dostępu. Tymczasem w niniejszej sprawie w sposób błędny uznano powyższą przesłankę za spełnioną, opierając się na twierdzeniach inwestora zawartych we wniosku oraz na oznaczeniach działki w ewidencji gruntów i na mapach ewidencyjnych.

Odnosząc się do wydanego przez Sąd Okręgowy w Tarnowie Wydział I Cywilny postanowienia z dnia 13 września 2012 r. sygn. I Ca 389/11 Sąd I instancji wskazał, że stwierdza ono nabycie części działki nr (...) przez M. J. i M. J. z dniem 4 listopada 1971 r. z mocy samego prawa. Orzeczenie to ma charakter deklaratoryjny, a więc jedynie potwierdza stan prawny istniejący od ponad 40 lat. Oczywistym jest jednak, że przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w 2006 r. Burmistrz Czchowa nie mógł przewidzieć, że takie postanowienie zostanie wydane przez sąd powszechny 6 lat później. Nie miał on również kompetencji do ustalania w tym postępowaniu stanu prawnego działki nr (...), a jego czynności (których bezprawnie zaniechał) powinno ograniczyć się do stwierdzenia, czy działka ta została zaliczona uchwałą rady gminy do kategorii dróg gminnych. Skutkiem wydania wskazanego wyżej postanowienia niewątpliwie jest sytuacja, w której działka objęta decyzją o warunkach zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej. Sama ta okoliczność nie jest jednak wystarczająca do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Biorąc pod uwagę opisany wyżej przebieg postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zakres uchybień popełnionych w tym postępowaniu przez Burmistrza Czchowa trzeba stwierdzić, że uchybienia te miały charakter naruszenia przepisów postępowania, jednakże naruszenia te nie były rażące - a tylko kwalifikowane, rażące naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również pogląd o braku rażącego naruszenia innych przepisów prawa przez decyzję Burmistrza Czchowa, jak również o braku innych podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucili naruszenie:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że uchybienie Burmistrza w postaci niezweryfikowania twierdzeń skarżących za pomocą sprawdzenia czy rada gminy wydała na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwałę o zaliczeniu działki nr (...) do kategorii dróg gminnych i przyjęcia, że działka nr (...) jest drogą publiczną - drogą gminną nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

2.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uchybienie Burmistrza w postaci niezweryfikowania twierdzeń skarżących w postaci sprawdzenia czy rada gminy wydała na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwałę o zaliczeniu działki nr (...) do kategorii dróg gminnych i przyjął, że działka nr (...) jest drogą publiczną - drogą gminną stanowi jedynie błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na podstawie analizy stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, należy uznać, iż decyzja Burmistrza Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie bowiem za drogę publiczną - gminną terenu będącego własnością prywatną i tym samym uznanie spełnienia przesłanki ustawowej wynikającej z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dot. dostępu działki wnioskodawców do drogi publicznej było takim właśnie naruszeniem.

Zaznaczono, że postanowienie Sądu Okręgowego w Tarnowie Wydział I Cywilny z dnia 13 września 2012 r. sygn. I Ca 389/11 jak słusznie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdza stan prawny istniejący od ponad 40 lat, a co zatem idzie powoduję, że przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji istniała już w dacie wydania decyzji, czyli wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w 2006 r. przez Burmistrza Czchowa w 2006 r. nastąpiło niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postanowieniu dowodów. Z art. 7 i 77 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Stwierdzono, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Czchowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa i z tego względu powinna zostać uznana za nieważną, a nie jak uważa Sąd I instancji, że był to jedynie błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z niedokładnego wyjaśnienia sprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania - z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.

Zaznaczyć bowiem należy, że zasadne jest stanowisko WSA w Krakowie, iż decyzja Burmistrza z Czchowa z dnia (...) stycznia 2006 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w pełni podzielić motywy Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa". Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, opubl. ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, opubl. GAP 1987, nr 23, s. 43).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, opubl. ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że uchybienie w postaci niezweryfikowania twierdzeń skarżących odnośnie wydania przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwały o zaliczeniu działki nr (...) do kategorii dróg gminnych i bezpodstawnego przyjęcia, że działka nr (...) jest drogą publiczną - drogą gminną nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Za Sądem I instancji powtórzyć należy, że rażące naruszenie prawa miałoby miejsce wówczas, gdyby organ ustalający warunki zabudowy całkowicie pominął przesłankę dostępu do drogi publicznej lub gdyby wydał decyzję mimo stwierdzenia braku takiego dostępu. Tymczasem mimo, że w sprawie w sposób błędny ustalono, iż działka stanowiła drogę publiczną nie miało to jednak istotnego znaczenia dla jej wyniku.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności.

Jeśli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego.

Powyższe oznacza, iż nie można przyjąć braku dostępu do drogi publicznej tylko z tego powodu, że nieruchomość objęta zainwestowaniem nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej. Stąd pomimo, że działka o nr (...) nie miała statusu drogi publicznej, nie podjęta została w odniesieniu do niej uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych, wystarczającym było, aby przyjąć spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnienie przez nią dostępu do drogi publicznej - ulicy K. Uniemożliwienie inwestorom korzystania z działki nr (...), już po wydaniu decyzji przez Burmistrza Czchowa o ustaleniu warunków zabudowy, będące skutkiem postanowienia Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 13 września 2012 r. (sygn. akt I Ca 389/11) nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i stan prawny z dnia wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Podkreślić należy, że Burmistrz Czchowa ustalenia odnośnie użytku drogowego na działce nr (...) poczynił w oparciu o wypis z rejestru gruntów oraz mapę przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W tym stanie rzeczy wobec oparcia skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzutach dotyczących bezpodstawnego przyjęcia przez organy, iż działka o nr (...) miała charakter drogi publicznej, nie mogła ona podważyć kwestionowanego wyroku sądu I instancji, a przez to prawidłowości skontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji.

Stąd na zasadzie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.