Orzeczenia sądów
Opublikowano: NZS 2015/3/2

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 lutego 2015 r.
II OSK 2638/14
Dopuszczalny zakres regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz.

Sędziowie: NSA Małgorzata Stahl (spr./), del. WSA Wanda Zielińska-Baran.

Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska.

Sentencja

Dnia 26 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 797/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXX/224/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy i miasta N. 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do § 5 ust. 4 pkt 7 zd. ostatnie zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r. Nr XXX/224/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i miasta N., w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 zdanie pierwsze we fragmencie: "w ramach zryczałtowanej opłaty" i całe zdanie drugie: "Zryczałtowana opłata nie obejmuje dzierżawy/najmu pojemnika.", § 4 ust. 1 pkt 8 zdanie pierwsze we fragmencie: "w ramach zryczałtowanej opłaty" i całe zdanie drugie: "Zryczałtowana opłata nie obejmuje dzierżawy/najmu pojemnika.", § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie: "W sytuacji gdy właściciel nieruchomości zamierza indywidualnie selektywnie zbierać odpady komunalne na nieruchomości, wówczas przedsiębiorca/operator będzie świadczył usługę ich odbioru za dodatkową opłatą"; w punkcie II. umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; w punkcie III. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku; w punkcie IV. zasądził od Gminy N. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zaskarżając powyższą uchwałę, Wojewoda Dolnośląski zarzucił istotne naruszenie prawa w § 2, § 3 ust. 1 pkt 3-8, ust. 2 pkt 1-5, 7, 11, § 4 ust. 1 pkt 4, 6, 7, 8, § 5 ust. 4 pkt 7, § 5 ust. 3 pkt 3, § 8 pkt 6, § 9 pkt 2, 3 i 5, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 4 pkt 6, § 11 pkt 8, § 12 ust. 2, 3 i 3, § 13, § 14, § 16 ust. 3 we fragmencie "dużych i olbrzymich bądź", § 16 ust. 4 pkt 2 i 3, § 16 ust. 5 pkt 9, § 16 ust. 4 pkt 3 we fragmencie "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz", § 16 ust. 5 pkt 4 i 5, 11, § 16 ust. 6, 7, 8, 9, 10 i 11, § 17 ust. 5, § 18 ust. 1 pkt 2, § 18 ust. 3, 4 i 5 i § 19 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Na tej podstawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

Pismem procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski ograniczył zakres skargi do § 4 ust. 1 pkt 7 i 8, § 5 ust. 4 pkt 7 oraz § 19 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, precyzując na rozprawie fragmenty tych przepisów. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Strona skarżąca powołała się na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 25 października 2013 r. Nr XLI/295/13, która dokonała zmiany w skarżonej uchwale. W związku z tym Wojewoda Dolnośląski wniósł o umorzenie postępowania sądowego w tej części.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie określa art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Ponadto kompetencja do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z przepisów art. 6 ustawy. Dlatego wprowadzone w § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie Regulaminu regulacje dotyczące opłat nie mogą być przedmiotem regulaminu. Również to ustawa w art. 10 określa sankcje w przypadku nieprzestrzegania obowiązków przewidzianych w regulaminie, wobec czego § 19 ust. 2 wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ustawy.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w części pozostałej po jej modyfikacji, zaś w części zmienionej nową uchwałą o umorzenie postępowania stwierdzając jedynie, że zapisy uchwały są legalne i znajdują swoją podstawę w treści regulacji prawnych przedmiotowej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił w całości argumentację skargi - mającą również wsparcie w orzecznictwie - że podejmując akt prawa miejscowego organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania, aby nie naruszyć związku formalnego między aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły naruszenie takie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/ Wr 585/06 OwSS 2007/2/34). Sąd uznał za trafne spostrzeżenie Wojewody, że regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle.

Rada w regulaminie winna zatem ująć wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie jako że wyliczenie w nim zawarte ma charakter obligatoryjny.

Dalej Sąd podkreślił, że mając na uwadze niesamoistność aktów prawa miejscowego oraz ich zależną pozycję w hierarchii źródeł prawa, przy kontroli takiego aktu należy uwzględnić również, że nie może on naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji i innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Na względzie należy mieć również, że skoro akty prawa miejscowego podejmowane są dla wprowadzenia nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny i jak w niniejszej sprawie dla uzupełnienia przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki adresatów zawartych w ustawie (na co wskazuje szczegółowa delegacja wynikająca z art. 4 ust.2), muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach rangi ustawowej chyba, że zachodzi konieczność dokonania takich powtórzeń aby akt był czytelny i zrozumiały. Wówczas jednak powtórzenia winne być dosłowne a nie fragmentaryczne. Ta ostatnia jednak sytuacja w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi i brak jest podstaw do stanowienia w uchwale regulacji zawartych już w ustawie.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody Sąd uznał, że przepisy zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim ostatecznie zostały zakwestionowane przez Wojewodę (po modyfikacji skargi w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. i na rozprawie) należało uznać za naruszające prawo w sposób istotny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Wr 545/08).

Sąd podzielił trafność zarzutów skargi i jej argumentacji po jej modyfikacji w piśmie procesowym i na rozprawie. Dotyczy to w szczególności § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu w określonych fragmentach, gdzie Rada wprowadziła regulacje stanowiące o tym jakie czynności są wykonywane w ramach zryczałtowanej opłaty. W tym względzie Sąd wskazał, że kompetencja do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika już z art. 6 ustawy. Dlatego też ustawowej rangi regulacje nie mogą być następnie przedmiotem regulaminu. W ten sam sposób - zdaniem Sądu - należy się odnieść do regulacji zawartych w § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie, gdzie Rada stwierdziła, że "W sytuacji gdy właściciel nieruchomości zamierza indywidualnie selektywnie zbierać odpady komunalne na nieruchomości, wówczas przedsiębiorca/operator będzie świadczył usługę ich odbioru za dodatkową opłatą".

Wobec wykazanych wyżej istotnych naruszeń prawa Sąd uznał, że zgodnie z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku. Podejmując orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba, że zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wobec faktu, że Wojewoda cofnął skargę w części uchwały i nie zaistniały okoliczności nakazujące uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne, Sąd na mocy art. 161 § 1 pkt 1 ww. ustawy postanowił o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie wskazanym w pkt III sentencji wyroku.

Klauzula zawarta w pkt II wynika z konieczności zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 u.p.p.s.a. zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 tego aktu.

Końcowo Sąd zaznaczył, że dla kompletności wywodów należy podkreślić, iż w sentencji wyroku na skutek przeoczenia w pkt I nie umieszczono "§ 19 ust. 2", aczkolwiek ta część skarżonej uchwały była przedmiotem rozpoznania na rozprawie i w tej części strona skarżąca nie cofnęła skargi, o czym świadczy treść protokołu rozprawy. Zaszła zatem sytuacja przewidziana w art. 157 § 1 p.p.s.a., kiedy to Sąd nie orzekł o całości skargi.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. Sąd uzupełnił punkt I sentencji wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. w ten sposób, że w miejsce po słowie "opłatą" wpisał wyrazy "i § 19 ust. 2".

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w N., reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w zakresie:

a)

części punktu I wyroku odnoszącej się do stwierdzenia nieważności regulacji § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie załącznika do uchwały,

b)

pkt IV zaskarżonego wyroku, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że unieważniona regulacja § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie zawarte w załączniku do uchwały wykracza poza zakres udzielonej delegacji ustawowej przez Radę Miejską w N., a nadto reguluje kwestię określoną w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem skarżącej, regulacja art. 6 ww. ustawy nie odnosi się do kwestii objętej unieważnionym zapisem uchwały (dotyczy nieczystości płynnych), zaś norma wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy zobowiązuje organy stanowiące gmin do ustalenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (odpadów stałych).

Tym samym, jak podniesiono, dokonanie prawidłowej wykładni ww. przepisu powinno skutkować uznaniem przez Sąd I instancji, iż w rzeczywistości unieważniona norma prawa miejscowego mieści się w zakresie powyżej wskazanej delegacji ustawowej i może być zawarta w treści regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku w Gminie N., albowiem stanowi jej prawidłowe wypełnienie i powyższa regulacja nie może być powiązana z art. 6 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej części wyroku i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim wskazać należy, że kryterium zgodności z prawem uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie. Nie budzi wątpliwości, że katalog zagadnień, jakie ustawodawca pozostawił gminnemu normodawcy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że regulamin nie może wykraczać poza wymienione zagadnienia. W niniejszej sprawie Sąd zakwestionował możliwość ujęcia w regulacji regulaminowej kwestię indywidualnego odbioru odpadów komunalnych segregowanych bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca, wskazując, że możliwość uregulowania tego zagadnienia wynika z art. 6 ww. ustawy, stanowiąc odrębną materię.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zauważyć bowiem trzeba, że zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które dotyczą prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co jest związane w regulacjami art. 6 nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Dodatkowo uwzględnić należało, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, rada gminy ustala również częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Stwierdzić należy, że w powyżej przytoczone ustawowe obowiązki w zakresie formułowania regulacji gminnych wpisuje się element związany z potrzebą uregulowania możliwości indywidualnej segregacji odpadów i odbierania ich bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca. Jak zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr XXX/224/12 Rady Miejskiej w N., odnosi się do jednoznacznego wskazania, iż mieszkańcy - w przypadku zamiaru realizacji indywidualnego odbioru odpadów komunalnych segregowanych bezpośrednio z posesji mieszkańca - będą zobowiązani ustalić ten odbiór indywidualnie z operatorem (przedsiębiorstwem odbierającym odpady komunalne na zlecenie gminy), albowiem system zbiórki odpadów komunalnych segregowanych nie przewiduje - z uwagi na znaczne dodatkowe koszty - odbierania tych odpadów bezpośrednio z posesji mieszkańców, lecz wymaga ich doniesienia przez mieszkańców do punktów zbiorczych (gniazd pojemników). W tych warunkach, jako niezasadne należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż powyższa regulacja wykracza poza zakres udzielonej radzie gminy delegacji ustawowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do § 5 ust. 4 pkt 7 zd. ostatnie uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd oceni legalność wskazanego przepisu zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym wyroku wykładni.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.