Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2597684

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 października 2018 r.
II OSK 2621/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), del. WSA Sławomir Pauter.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S., A. S., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 555/16 w sprawie ze skargi A. S., A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego

1.

uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz A. S., A. S., W. S. kwotę 1710 (jeden tysiąc siedemset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 555/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. S., A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lutego 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia (...) października 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na części działki nr (...) obr. (...), chodnikiem na działkach nr (...) i (...) oraz ze zjazdem z działki nr (...) obr. (...) przy ul. (...) w K.".

Wspólne odwołanie od tej decyzji złożyli: A. S., A. S. i W. S. - współwłaściciele nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym usytuowanym przy ul. (...) w K., którzy nie byli stronami postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżących ich nieruchomość znajduje się w bezpośrednim kręgu oddziaływania wnioskowanej inwestycji, która polega na wybudowaniu łącznie 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W odwołaniu wskazano, że przedmiotowa inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa, a już obecnie wybudowane przez inwestora dwa budynki wielorodzinne powodują obciążenia infrastruktury komunikacyjnej i technicznej.

Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. umorzył postępowania odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie może być wnoszone tylko przez podmiot legitymowany do wniesienia tego środka prawnego, tj. stronę postępowania administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych granicami terenu inwestycji oraz działek sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Stroną postępowania - zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca definiując pojęcie strony wskazał wyraźnie na powiązania danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Artykuł 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które stwarzają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Podstawowym źródłem interesu prawnego podmiotów spełniających kryteria ustawowe do uczestniczenia w postępowaniu jurysdykcyjnym w roli strony są te normy materialnego prawa administracyjnego, które określają uprawnienia, względnie obowiązki możliwe do nałożenia na podmioty znajdujące się w przewidzianych nimi sytuacjach faktycznych. Interes ten może jednak wynikać też z norm materialnoprawnych zaliczanych do innych dziedzin prawa, w tym przede wszystkim do prawa cywilnego, zwłaszcza rzeczowego.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji do kręgu stron przeprowadzonego postępowania zaliczył właściciela działki nr (...) (terenu inwestycji) i działki nr (...) - (...) sp. z o.o., nr (...)) - Gminę Miejską Kraków reprezentowaną przez zarządcę tej drogi publicznej, nr (...)- (...) sp. z o.o. oraz nr (...), w których powołano Wspólnotę Mieszkaniową (...). Za strony uznano więc właścicieli nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja oraz działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

W ocenie Kolegium interesu prawnego legitymującego do uczestniczenia w sprawie w charakterze stron nie wykazali A. S., A. S. i W. S. Na gruncie spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy z wyżej zaprezentowanym rozumieniem pojęcia strony i interesu prawnego koresponduje ugruntowane w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych stanowisko, że przymiot strony posiadają właściciel lub użytkownicy wieczyści działek objętych granicami terenu inwestycji, tych bezpośrednio z nim sąsiadujących, jak i osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. A. S., A. S. i W. S. są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka Nr (...), zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr (...) przy ul. (...), która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji kubaturowej obejmującym część działki nr (...). Okoliczność ta nie przesądza rozstrzygnięcia kwestii ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie albowiem istotne jest, czy działka nr (...) znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. czy inwestycja może mieć istotny wpływ na sposób korzystania ze wskazanej działki. Z twierdzeń skarżących wynika, że owo oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość miałoby być związane ze zwiększeniem obciążenia komunikacyjnego m.in. ul. (...), co doprowadzi do zakłóceń komunikacyjnych, braku miejsc postojowych, uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje immanentnie związane z ruchem samochodowym oraz obciążeniem niewydolnej sieci kanalizacji. Charakter podniesionych okoliczności dowodzi, że wskazane uciążliwości będą dotyczyć wszystkich mieszkańców budynków zlokalizowanych w rejonie terenu inwestycji, zatem oddziaływanie to nie może dowodzić ich indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie jako stron. Co więcej hałas i wibracje spowodowane ruchem samochodów należą do typowych w warunkach miejskich, zatem nie świadczą o możliwym wpływie inwestycji ponad przeciętną miarę na działkę nr (...). Ocenę tę ugruntowuje dodatkowo fakt, że teren inwestycji oddalony jest o ok. 20 m od działki nr (...). Zatem ewentualne uciążliwości związane z ruchem pojazdów po terenie inwestycji (gdzie nie sposób na etapie ustalania warunków zabudowy przesądzać lokalizacji planowanych ciągów komunikacyjnych) będą zniwelowane odległością od nieruchomości skarżących. W ocenie Kolegium dla oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżących bez znaczenia pozostaje obecna wydolność układu komunikacyjnego tej okolicy oraz planowana realizacja kolejnej zabudowy w sąsiedztwie. Kwestia obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego była przedmiotem opiniowania zarządcy drogi publicznej, zaś warunki w tym zakresie zostały transponowane do treści decyzji. Kolegium podkreśliło, że inwestycja obejmuje realizację garażu podziemnego, zatem jej wpływ na wzrost problemów z parkowaniem można uznać za znikomy. Podobnie kwestia uzbrojenia terenu inwestycji w poszczególne media została zweryfikowana przy uwzględnieniu warunków technicznych gestorów poszczególnych sieci. Gęstość zabudowy w obszarze zamierzenia skutkiem jego realizacji zostanie zwiększona, jednak z uwagi na gabaryty samej inwestycji w zestawieniu z istniejącą zabudową przedsięwzięcie nie spowoduje takiego jej zagęszczenia, że będzie to, choćby potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Planowana inwestycja obejmuje realizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a zatem funkcja tej zabudowy nie będzie odbiegać od występujących w obszarze analizowanym budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Z kolei wysokość zamierzenia inwestycyjnego w jego zestawieniu z odległością od budynku na działce nr (...) (ok. 20 m) nie spowoduje utrudnienia w dostępie do światła dla tej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. S., A. S. i W. S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W zaskarżonej decyzji zawarto trafny wywód dotyczący wykładni i stosowania powyższego przepisu. W jego uzupełnieniu, w ślad za orzecznictwem Sąd zaznaczył, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być ten interes naruszony. Jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być umocowany w przepisach prawa, co do zasady - w prawie materialnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie do innych podmiotów ugruntowana już linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich Sąd Wojewódzki podniósł, że orzecznictwo sądowe skłania się przy tym do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Pojęcie "działka sąsiednia" przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem li tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora. W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decyduje zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar, charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący A. S., A. S. i W. S. są właścicielami działki nr (...), obr. (...) w K. Działka ta nie jest objęta spornym zamierzeniem i nie przylega również bezpośrednio do terenu inwestycji. Od działki nr (...), na której ma być realizowana inwestycja, oddziela ją nieruchomość rolna - działka nr (...). Ponadto teren inwestycji nie obejmuje całości działki nr (...) i jedynie na bardzo krótkim odcinku swojej granicy przylega bezpośrednio do działki nr (...) (w części północno-wschodniej). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie podkreśliło, iż planowana inwestycja nie będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu prawa cywilnego. Nie ingeruje ona bowiem bezpośrednio w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich na działce skarżących. Nie będzie również generować tego rodzaju immisji pośrednich, które byłyby zakazane na mocy art. 144 k.c. Niedogodności w postaci hałasu, wibracji czy zanieczyszczeń, spowodowanych powstaniem nowej zabudowy trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe. Nie ma też powodów by przyjmować, że zabudowa wielomieszkaniowa powoduje uciążliwości ponad przeciętne pod kątem hałasu. Możliwe, że powstanie nowej zabudowy doprowadzi do pewnych uciążliwości dla właścicieli działki nr (...), niemniej jednak zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji - która podobnie jak działka skarżących będzie użytkowana na cele mieszkaniowe - jak i miejscowe stosunki w miejskim obszarze zabudowy, gdzie występuje już zabudowa wielomieszkaniowa - nie pozwalają uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę. Skarżący wskazywali na zwiększenie obciążenia komunikacyjnego oraz obciążenia sieci kanalizacyjnych, co w ich przekonaniu daje podstawę do przyjęcia, że posiadają interes prawny. Z tak szerokim rozumieniem interesu prawnego nie sposób się zgodzić. Należy - w ślad za organami administracji - zauważyć, że realizacja nowej inwestycji mieszkaniowej ze swojej natury zwiększa obciążenie komunikacyjne, jednak nie tylko w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie tej inwestycji. Takie oddziaływanie może być o wiele dalsze i wykraczać nawet poza obszar analizowany, co w określonych przypadkach potencjalnie mogłoby uzasadniać udział w sprawie mieszkańców znacznej części miasta. Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie chroni właściciela nieruchomości przed możliwym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego na drogach, z których korzysta i które przylegają do jego nieruchomości. Podobnie ocenić należy odwoływanie się do zwiększenia obciążenia sieci kanalizacyjnej.

Skarżący wskazywali na powinność oceny ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w całokształcie zmian w zagospodarowania, tj. z uwzględnieniem innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla tego samego albo zbliżonego terenu. Jak wynika z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest uwzględnienie budynków już istniejących, względnie zaś inwestycji, co do których organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak natomiast podstaw do analizy innych prowadzonych albo zakończonych postępowań o ustalenie warunków zabudowy pod kątem innym, niż wyznaczony zakresem res iudicata. Także ze względu na odległość pomiędzy terenem spornej inwestycji, a nieruchomością skarżących można stwierdzić, że realizacja planowanych obiektów nie pozbawi właścicieli działki nr (...) możliwości jej zabudowy w przyszłości oraz tej możliwości nie ograniczy.

Z powyższych przyczyn Sąd Wojewódzki uznał również za trafne wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja, uwzględniając jej rodzaj i gabaryty, nie zagraża nieruchomości skarżących relewantnymi prawnie immisjami. Może ona co prawda wiązać się z praktycznymi niedogodnościami, jak chociażby powołanym w skardze zwiększeniem natężenia ruchu, czy liczby samochodów, zwiększeniem obciążenia sieci, niemniej jednak powyższe nie będzie odbywać się na nieruchomości skarżących. Brak możliwości przypisania skarżącym interesu prawnego obligował organ drugiej instancji do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S., A. S. i W. S., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

I.

prawa materialnego tj.:

1.

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d/ w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w charakterze strony postępowania, a wynikające z błędnego przyjęcia, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie ich za stronę w toczącym się postępowaniu, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego skarżącym status strony w toczącym się postępowaniu, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.

II.

przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przemawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy w sprawie istotnie naruszono przepisy postępowania, gdyż zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim tych związanych z ustaleniem prawidłowego kręgu podmiotów które powinny występować w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez skarżących, a także odniesienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego i oceny istnienia interesu prawnego skarżących w oparciu o rzeczywisty zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (w brzmieniu przyjętym uchwałą Nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r.), przy czym naruszenia te skutkowały przede wszystkim bezpodstawnym przyjęciem, iż

- skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a. a jedynie co najwyżej interes faktyczny, który nie może legitymować ich do wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony;

- nieruchomość skarżących nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji;

- planowana inwestycja nie będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu prawa cywilnego co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący nie wykazali przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. i bezzasadnym oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowa ocena poczyniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, powinna prowadzić do uznania, iż skarżący posiadają interes prawny legitymujący ich do udziały w postępowaniu na prawach strony, co powinno skutkować, uchyleniem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji dopuszczeniem ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony;

2.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu w zakresie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a wynikające z bezzasadnego odmówienia skarżącym statusu strony w toczącym się postępowaniu, w sytuacji gdy ich udział był legitymowany istnieniem po ich stronie interesu prawnego, co skutkowało pozbawieniem skarżących możności obrony swoich praw jako właścicieli nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji;

3.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak właściwej weryfikacji przez Sąd orzekający nieuzasadnionego nieuwzględnienia przez organ żądania skarżących dotyczącego przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu, w sytuacji gdy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim ustalenia rzeczywistego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących oraz istnienia po ich stronie interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

4.

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z wytycznymi ustawowymi i lakoniczne jedynie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę strony skarżącej ograniczającego się do szczątkowej analizy zgłoszonych przez stronę zarzutów w tym przede wszystkim tych odnoszących się do faktu, iż w żaden sposób nie zweryfikowano w toku prowadzonego postępowania wskazanego błędnie przez inwestora zakresu oddziaływania inwestycji oraz tych wskazujących na fakt, iż planowana inwestycja będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu art. 140 k.c. i art. 144 k.c., a przez to nie poddającego się ocenie kasacyjnej, gdyż z treści uzasadnienia brak jakiejkolwiek informacji czy Sąd miał na uwadze całokształt argumentacji skarżącego mającej na celu wykazanie przesłanki interesu prawnego, a jeżeli tak to z jakiego względu odmówił jej zasadności.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (...) sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Trafne okazały się zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. przez niewłaściwą ocenę statusu procesowego skarżących, co wiązało się ściśle z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie dotyczącym ustalonej w sprawie charakterystyki planowanego przedsięwzięcia budowlanego, dla którego określone zostały warunki zabudowy.

Na wstępie trzeba zauważyć, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił prawidłową wykładnię art. 28 k.p.a. przyjmując, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania są również właściciele (użytkownicy) działek sąsiednich.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że przymiot strony mogą uzyskać nie tylko właściciele działek gruntowych bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, ale też działek dalej położonych, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że w sprawie o warunki zabudowy dla określenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich decydujące znaczenie ma kryterium dotyczące zasięgu oddziaływania danej inwestycji, a zwłaszcza uciążliwości wpływających na korzystanie i zagospodarowanie sąsiednich działek gruntowych. Każdorazowo w takiej sprawie organ administracji powinien zbadać rodzaj i rozmiary inwestycji oraz zakres jej uciążliwości dla otoczenia i pobliskiej zabudowy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10; A. Fogel, Strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - problemy na gruncie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, "Człowiek i Środowisko" 2013, nr 1-2, s. 97-105; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 590-592).

Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i 144 k.c., jak też art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania należy ocenić, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar i charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich lub pośrednich, które uniemożliwiałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bądź zakłócały korzystanie z nich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W szczególności Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, np. z uwagi na rozmiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami. Jednak odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki przyjął wadliwie, że planowana inwestycja nie stwarza ryzyka takich uciążliwości dla nieruchomości skarżących, które uzasadniałyby przyznanie statusu stron na podstawie art. 28 k.p.a.

Zasadniczą przyczyną niewłaściwej oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości było ograniczenie analizy do przedmiotu objętego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy, a więc "budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym", w sytuacji gdy z treści decyzji i załącznika graficznego wynika, że realizacja wskazanego zamierzenia ograniczona została tylko do "części działki nr (...)", a jednocześnie tego samego dnia wydane zostały jeszcze dwie decyzje dla podobnych przedsięwzięć budowlanych (budowy dwóch zespołów składających się z trzech budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym) zlokalizowanych "na części działki (...)". Zastosowany we wszystkich trzech decyzjach z (...) października 2015 r. sposób określenia terenu poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych nie może być traktowany jako alternatywny, a więc pozwalający na realizację tylko jednej z trzech inwestycji na działce oznaczonej numerem (...).

Nie jest to więc taki przypadek, gdy inwestor na ten sam teren uzyskuje kilka różnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, lecz końcowo może zrealizować inwestycję określoną tylko w jednej wydanej decyzji.

Nie odnosząc się do kwestii prawidłowości decyzji w tym kontekście należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przesądzić, co do zasady, że na konkretnej działce lub kilku działkach istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Takie rozwiązanie ma gwarantować ustalenie prawidłowych wskaźników urbanistycznych i tylko w sytuacjach wyjątkowych dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej określoną część działki. Trzeba pamiętać, że również w Prawie budowlanym (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1) w razie etapowania inwestycji inwestor ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (zob. wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalając zasięg oddziaływania spornej inwestycji ograniczył swe ustalenia tylko do budowy zespołu dwóch budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym na "części działki nr (...)", pomijając okoliczność wydania pozostałych decyzji. Organ nie wyjaśnił charakteru, rozmiarów, a zwłaszcza ogólnej liczby budynków wielorodzinnych możliwych do zrealizowania w następstwie wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego całościowo działkę nr (...) i pozostałe działki wymienione w decyzjach z (...) października 2015 r. Tymczasem było to konieczne właśnie z uwagi na zlokalizowanie spornej zabudowy na "części działki nr (...)" oraz zarzuty skarżących, którzy podnosili w odwołaniu, że naruszenie własnego interesu prawnego wiążą z realizacją na sąsiedniej nieruchomości ośmiu "bloków" wielorodzinnych na podstawie trzech decyzji z (...) października 2015 r. Zarówno w odwołaniu, jak też w skardze, skarżący wskazywali, że ich nieruchomość zabudowana budynkiem jednorodzinnym sąsiadować będzie "z drogą dojazdową do ośmiu budynków wielorodzinnych", z czym wiązać się będą określone uciążliwości (zwiększony ruch, hałas, brak miejsc postojowych).

W takim stanie sprawy trudno było zaakceptować stanowisko organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego, które ograniczało się do analizy oddziaływania inwestycji składającej się tylko z dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, bez wyjaśnienia rzeczywistych rozmiarów przedsięwzięcia, które może być realizowane na podstawie trzech decyzji wydanych co do różnych "części działki (...)". Ponadto Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w sposób właściwy okoliczności dotyczących wzajemnego usytuowania nieruchomości skarżących i terenu inwestora składającego się z działek (...) i (...). Mianowicie trzeba było dostrzec, że dom jednorodzinny stanowiący własność skarżących znajduje się na działce położonej blisko terenu spornej inwestycji obejmującej zabudowę wielorodzinną. Dla oceny potencjalnych negatywnych oddziaływań spornej inwestycji nie mogła mieć decydującego znaczenia okoliczność istnienia działki nr (...), stanowiącej wąski pas gruntu. Analiza mapy pokazuje, że wydzielona ewidencyjnie działka nr (...) stanowi niewielki fragment terenu, w skład którego wchodzi działka nr (...) przeznaczona w części pod przedmiotową inwestycję.

Dlatego w sprawie istotne znaczenie miało wyjaśnienie charakteru całego przedsięwzięcia inwestycyjnego zaplanowanego w sąsiedztwie skarżących, a nie tylko jego fragmentu określonego decyzją o warunkach zabudowy wydaną w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom Spółki, będącej inwestorem, nie jest tak, że "zupełnie bez merytorycznego wpływu na ocenę istnienia interesu prawnego skarżących pozostaje okoliczność, czy inwestor zrealizuje w przyszłości dwa budynki, pięć budynków lub osiem budynków, tj. czy skorzysta ze wszelkich uprawnień, jakie kreują wobec niego wydane decyzje o warunkach zabudowy". Wręcz przeciwnie, potencjalna możliwość realizacji wieloobiektowego osiedla z zabudową wielorodzinną ma znaczenie dla ochrony interesu prawnego skarżących, posiadających budynek jednorodzinny położony w najbliższym sąsiedztwie względem terenu inwestycji.

Nie do zaakceptowania było również wnioskowanie organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego, że planowana inwestycja nie będzie generować względem nieruchomości skarżących immisji ponad przeciętną miarę, a niedogodności w postaci np. hałasu trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe.

Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, dla oceny czy planowana inwestycja będzie generować immisje negatywnie oddziałujące na sąsiednie nieruchomości znaczenie powinna mieć ich intensywność i uciążliwość dla konkretnej nieruchomości. Z okoliczności niniejszej sprawy wynikało, że skarżący wskazywali na ponadprzeciętne uciążliwości związane z wjazdem na osiedle i jego obsługą komunikacyjną.

Ze względu na bliskie sąsiedztwo budynku skarżących i planowanej zabudowy wielorodzinnej należało przyjąć, że nie jest bez znaczenia dla ochrony interesu skarżących, jakie warunki zostaną określone w zakresie m.in. intensywności zabudowy, obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to skarżący powinni mieć w niniejszej sprawie zapewniony udział w postępowaniu ze względu na pozostawanie ich nieruchomości w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji.

W konsekwencji organ odwoławczy niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając skarżącym przymiotu stron, podczas gdy powinien rozpoznać merytorycznie wniesione przez nich odwołanie.

Z tych względów skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, co skutkowało orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie przepisów art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., zasądzając kwotę 1710 zł obejmującą: wpis od skargi (500 zł), opłatę za uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje (860 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.