II OSK 2619/19, Dopuszczenie możliwości prowadzenia dodatkowej działalności odpłatnej, bez jednoczesnego określenia rodzaju i zakresu tej działalności, jako istotne naruszenie prawa. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3040877

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2619/19 Dopuszczenie możliwości prowadzenia dodatkowej działalności odpłatnej, bez jednoczesnego określenia rodzaju i zakresu tej działalności, jako istotne naruszenie prawa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski.

Sędziowie NSA: Aleksandra Łaskarzewska, del. Jerzy Stankowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 251/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego (...) na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie nadania Statutu Filharmonii (...) w (...)

1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę co do § 6 ust. 3 załącznika do uchwały Nr (...) Rady Miasta Szczecin z dnia (...) czerwca 2017 r. w sprawie nadania Statutu Filharmonii (...) w (...);

2. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 załącznika do uchwały (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. w sprawie nadania Statutu Filharmonii im. (...) w (...);

3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 251/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego (...) w (...) na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Filharmonii (...) w (...) (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2017 poz. 3193).

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Prokurator Rejonowy (...) w (...) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr (...) z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Filharmonii (...) w (...) zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 t.j. z późn. zm.; zwanej dalej "u.s.g."), art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862; zwanej dalej "u.o.p.d.k.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zmodyfikowanie w § 7 ust. 2 statutu sposobu odwoływania dyrektora przyznając w tym zakresie kompetencje Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. upoważnia Radę wyłącznie do określenia sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania; art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. polegające na nieokreśleniu sposobu powoływania organu zarządczego jakim jest dyrektor; art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. polegające na określeniu w § 6 ust. 3 uchwały w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez Filharmonię działalności innej niż kulturalna; art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1, art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 11 ust. 2-5 statutu sposobu likwidacji, połączenia i podziału Filharmonii; art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; zwanego dalej "z.t.p.") poprzez powtórzenie w § 8 ust. 4 statutu treści art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym w brzmieniu z dnia 20 czerwca 2017 r. instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. wskazywał elementy składowe statutu i stanowił delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określił zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy.

W ocenie Prokuratora Rada Miasta przekroczyła ustawowe upoważnienie bowiem w § 7 ust. 2 statutu określiła sposób odwoływania dyrektora, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. upoważniał Radę wyłącznie do określenia sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyłał do trybu jego powołania i kwestia ta nie powinna była być uregulowana w statucie instytucji kultury. Rada Miasta przekroczyła także ustawowe upoważnienie poprzez uregulowanie w § 11 ust. 2-5 statutu materii nie przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., to jest sposobu likwidacji, połączenia i podziału Filharmonii. Zapisy uchwały w tym zakresie stanowią powtórzenia wybranych zapisów ustawowych, nie zawsze w pełnym brzmieniu.

Prokurator podkreślił również, że Rada Miasta zaniechała określenia sposobu powołania organu zarządczego jakim jest dyrektor, do czego była zobowiązana na mocy art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Przepis art. 7 ust. 2 statutu określił jedynie kto powołuje dyrektora i w pozostałym zakresie odsyła do obowiązujących przepisów. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje natomiast więcej niż jedną formę powołania i z tych względów musi zostać ona wyraźnie wskazana w statucie.

Jak zaznaczył Prokurator art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. przewiduje, że statut zawiera postanowienia dotyczące działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Tymczasem Rada Miasta w § 6 ust. 3 uchwały ograniczyła się do wskazania, że Filharmonia może prowadzić dodatkową działalność odpłatną, a środki uzyskane z działalności mogą być przeznaczone wyłącznie na działalność statutową. Nie jest jednak wystarczające ujęcie w treści statutu instytucji kultury postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez instytucję działalności gospodarczej odsyłając w tym zakresie jedynie do postanowień odrębnych przepisów. Takie uregulowanie nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna.

W ocenie Prokuratora Rada Miasta naruszyła również przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej bowiem w § 8 ust. 4 statutu powtórzyła treść art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. Ponadto postanowienia zaskarżonej uchwały, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 13 u.o.p.d.k., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo też regulują te same kwestie w sposób odmienny bądź ustanawiają przepisy niemające charakteru normatywnego, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji oraz § 137 i 143 z.t.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości. W ocenie Rady Miasta niezasadny jest zarzut dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego i zawarcie w § 7 ust. 2 statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego. Uregulowanie w § 6 ust. 4 statutu postanowienia określającego upoważnienie Prezydenta do odwołania dyrektora teatru trudno uznać za przypisanie kompetencji Prezydentowi Miasta, ponieważ upoważnienie w tym zakresie wynika z art. 30 ust. 2 pkt 6 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieokreślenia w statucie szczegółowego sposobu powołania dyrektora Rada wskazała, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie w statucie gminnej instytucji kultury do odpowiednich przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego postanowień statutu w zakresie możliwości prowadzenia przez Filharmonię działalności innej niż kulturalna Rada Miasta stwierdziła, że art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. nie precyzuje jak postanowienia w tym zakresie powinny zostać sformułowane, w szczególności nie określa stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie.

Rada Miasta stwierdziła, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji w zw. z § 137 w zw. z § 147 z.t.p. poprzez powtórzenie w § 8 ust. 4 statutu treści art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. Powtórzenie to ma bowiem walor informacyjny.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 251/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że za istotne naruszenia prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. w myśl którego instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. statut zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; zakres działalności; organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; sposób uzyskiwania środków finansowych; zasady dokonywania zmian statutowych; postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. W art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu instytucji kultury, natomiast granice tego upoważnienia ustawodawca sprecyzował w ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k.

Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora w przedmiocie wadliwego określenia zasad prowadzenia przez Filharmonię działalności gospodarczej. Art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. nie precyzuje jak postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, powinny zostać sformułowane, ani stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a taka sytuacja nie występuje na gruncie rozpoznawanej sprawy. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, aby uregulowanie przedmiotowej kwestii w statucie poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia dodatkowej działalności odpłatnej, innej niż kulturalna, z zaznaczeniem, że uzyskane w ten sposób środki finansowe należy przeznaczyć na działalność statutową, było niewystarczające, czy uchybiało upoważnieniu ustawowemu. Skoro ustawa nie nakazuje wskazania szczegółowo rodzajów działalności innej niż kulturalna w statucie instytucji kultury, określenie zawarte w § 6 ust. 3 Statutu dopuszczające prowadzenie dodatkowej działalności odpłatnej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W ocenie sądu o istotnym naruszeniu prawa w tym przypadku można byłoby mówić wówczas, gdyby ustawodawca nałożył na organ obowiązek określenia jakiego rodzaju działalność instytucja kultury, obok swojej statutowej działalności może prowadzić, a organ dokonał jedynie ogólnikowego wskazania, że instytucja może dodatkową działalność prowadzić. Regulacja dotycząca dopuszczenie innej niż statutowa działalności instytucji kultury ma charakter elastyczny, by instytucja ta, wykorzystując zmieniające się realia gospodarcze, rozwój technologii, wykorzystując własne możliwości i potencjał mogła pozyskiwać dodatkowe środki na tę działalność, bez konieczności każdorazowej zmiany statutu w przypadku, gdyby planowanych zamierzeń tam nie ujęto.

Sąd jako niezasadne ocenił również pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

W skardze kasacyjnej Prokurator Rejonowy (...) zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie stanowi ogólne określenie w § 6 ust. 3 Statutu Filharmonii (...) w (...) możliwości prowadzenia przez Filharmonię dodatkowej działalność odpłatnej, z której uzyskane środki mogą być przeznaczone wyłącznie na działalność statutową Filharmonii, podczas gdy wymaga on takiego sformułowania zakresu działalności innej niż kulturalna, aby dał się jednoznacznie zidentyfikować jako działalność, która nie odbiega całkowicie od celu danej instytucji kultury.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 Statutu Filharmonii (...).

Zdaniem Prokuratora art. 13 u.p.d.k. stanowiący podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Statut Filharmonii (...) nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 13 ust. 2 u.p.d.k. bowiem regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Określając możliwość prowadzenia działalności innej niż kulturalna niewystarczające jest ujęcie w treści statutu instytucji kultury postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej odsyłając w tym zakresie jedynie do postanowień odrębnych przepisów. Takie uregulowanie nie wypełnia kompetencji wynikających z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., bowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Kwestionowany zapis Statutu nie zawiera co prawda wadliwego odesłania do przepisów wyższej rangi, jednak nie precyzuje w jakim zakresie dopuszcza się możliwość prowadzenia przez Filharmonię odpłatnej działalności. Ogólnikowe określenie o prowadzeniu działalności na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawnych stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. Konieczne jest bowiem wskazanie zakresu działalności innej niż kulturalna (również działalności gospodarczej) i musi być ona powiązana z celem działania instytucji, co statut powinien jasno określać.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Przed przystąpieniem do odniesienia się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazać należy, że wprawdzie Prokurator zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, jednak z treści skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje to rozstrzygnięcie tylko w zakresie dotyczącym § 6 ust. 3 załącznika do uchwały Nr (...) Rady Miasta Szczecin z dnia (...) czerwca 2017 r.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. Przepis ten przewiduje, że statut - na podstawie którego działają instytucje kultury - zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. upoważnia radę gminy do określenia w statucie instytucji kultury, iż instytucja ta prowadzić będzie również inną działalność zarobkową, w tym działalność gospodarczą, jednak rodzaj i zakres tej działalności powinien zostać jednoznacznie określony w statucie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednocześnie, że działalność taka nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacja którego została powołana dana instytucja kultury. Musi być ona z tym celem zbieżna lub też mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego (wyroki NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/13, z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2062/16, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2864/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że dopuszczenie możliwości prowadzenia przez Filharmonię (...) dodatkowej działalności odpłatnej, bez jednoczesnego określenia rodzaju i zakresu tej działalności, nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności statutu w tej części. § 6 ust. 3 Statutu zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że Filharmonia (...) może prowadzić dodatkową działalność odpłatną, a środki uzyskane z tej działalności mogą być przeznaczone wyłącznie na działalność statutową Filharmonii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niedopuszczalne uznać należy zatem takie sformułowanie postanowień statutu, które nie pozwala jednoznacznie ustalić jaki będzie zakres tej działalności i czy nie odbiega ona całkowicie od celu instytucji kultury. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 i art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę co do § 6 ust. 3 załącznika do uchwały Nr (...) Rady Miasta Szczecin z dnia (...) czerwca 2017 r. w sprawie nadania Statutu Filharmonii (...) w (...) i stwierdził jego nieważność. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.