Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1337402

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 kwietnia 2013 r.
II OSK 2616/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Jerzy Siegień.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej prawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 184/11 w sprawie ze skargi K. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 184/11 po rozpoznaniu skargi K. M. i T. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r. i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta T. - po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. M.- ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku oraz droga wewnętrzna na działce nr (...) (działka przed podziałem) przy ul. (...) w T.

W ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy organ podał, że inwestycja obejmie działkę nr (...) o powierzchni 2370 m2 oraz część działki drogowej nr (...) - zjazd.

Ustalono także w decyzji funkcję oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki lokalizacji wynikające z przepisów odrębnych.

Zdaniem organu I instancji zostały spełnione wymagania przewidziane art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wydania żądanej decyzji.

Odwołanie do wyżej opisanej decyzji wnieśli: K. M., T. M., B. P., E. P. i W. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - po rozpatrzeniu powyższego odwołania - zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do spełnienia przez wnioskowaną inwestycję wymagań, w szczególności określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej powoływana jako "ustawa", "u.p.z.p.").

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K. M., T. M., B. P., E. P. i W. P.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie w sprawie ze strony B. P., E. P. oraz W. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zawartość materialną decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Decyzja ta musi zawierać część tekstową i graficzną (która przedstawia linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1).

Załącznikiem decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, zawierające część tekstową i graficzną. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii.

Wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (front działki - § 2 pkt 5 rozporządzenia) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Wykreślenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do sporządzenia części tekstowej analizy oraz do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu (§ 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia).

Sąd wskazał, że wyznaczenie prawidłowe obszaru analizowanego jest niezmiernie istotne. Stanowi on bowiem podstawę do dokonania ustaleń faktycznych, a więc ustalenia, które konkretnie działki znajdują się w jego granicach, a więc będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej kolejności ustalenia wymaga, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje oraz jakie mają cechy czyli linie zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrie dachu. W tym miejscu Sąd podkreślił, że spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej o określonych cechach) otwiera dopiero możliwość dokonania analizy zabudowy w obszarze analizowanym, przy tym pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnieść do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Analiza zabudowy w obszarze analizowanym - po spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - obejmuje więc zabudowę na wszystkich działkach w tym obszarze, łącznie z zabudową na działce inwestora, o ile taka istnieje.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, wymagań tych nie spełnia.

We wniosku z dnia 31 marca 2010 r. wnioskodawczyni żądała ustalenia warunków zabudowy dla budowy czterech domów jednorodzinnych na działce nr (...). Wskazała także, że działka ma dostęp do drogi publicznej ul. (...). Natomiast zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającą żądane warunki, ale w punkcie 1. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, określono teren inwestycji: działka nr (...) i część działki drogowej nr (...) - zjazd.

Ta ostatnia działka nie była objęta wnioskiem, a więc organ w tym zakresie działał z urzędu, co pozostaje w sprzeczności z art. 52 ust. 1 ustawy.

Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawiera niezbędnego załącznika części graficznej. Zasady wykreślenia obszaru analizowanego wyraźnie określa § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wymagań tych nie spełnia żaden z dwóch dokumentów dołączonych do decyzji organu I instancji i określonych jako "część graficzna analizy do decyzji ustalającej warunki zabudowy". Zarzut braku analizy graficznej był już podnoszony przez skarżących w odwołaniu, jednak organ odwoławczy pominął go milczeniem.

Brak analizy graficznej, a więc właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego przesądza nie tylko o braku niezbędnego załącznika decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) ale uniemożliwia Sądowi kontrolę załącznika, zresztą bardzo obszernego, tekstowego oraz części tekstowej wyników analizy.

Nadto organ I instancji w uzasadnieniu całkowicie pominął ustalenie stanu faktycznego działki, na której przewiduje się realizację inwestycji. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika np. czy działka ta jest zabudowana i w jaki sposób. Obowiązek ustaleń w tym zakresie wypływa z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy, czego nie dostrzegł także organ odwoławczy.

Sąd uznał, że brak analizy graficznej w istocie dyskwalifikuje analizę tekstową, co powoduje, że Sąd nie mógł stwierdzić czy zarzut skarżących dotyczący przyjętego w decyzji wskaźnika zabudowy jest zasadny. To zagadnienie wymaga bowiem prawidłowego wykreślenia obszaru analizowanego i dokonania analizy zabudowy w tym obszarze, którą obejmie również wspomniany wskaźnik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta T. nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r. ustalająca warunki zabudowy nie zawiera analizy graficznej;

2)

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta T. nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r. ustalająca warunki zabudowy nie zawiera analizy prawnej i faktycznej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

3)

naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego zdaniem Sądu żaden z dokumentów załączonych do decyzji nie stanowi części graficznej decyzji i na czym polegają uchybienia które doprowadziły Sąd do wniosku, że decyzja nie zawiera analizy graficznej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli K. M. i T. M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło także SKO w K., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zupełnie niezrozumiałe są zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej wskazujące na błędną wykładnię wymienionych w nich przepisów. Wskazać bowiem należy, że błędna wykładnia przepisu polega na mylnym jego rozumieniu. Kwestia natomiast, czy Sąd prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia (...) listopada 2010 r. nie zawiera analizy graficznej, czy analizy prawnej i faktycznej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie jest zagadnieniem dotyczącym rozumienia wskazanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej przepisów, lecz ustaleń przyjętych przez Sąd w wyniku kontroli legalności tej decyzji. Zarzuty te nie mogły zatem zostać uznane za zasadne.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w należyty sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uznał dokumenty załączone do decyzji o warunkach zabudowy za niespełniające wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić jednak uwagę, że nie każde uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi o jego naruszeniu, a tylko takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zawiera dwa załączniki graficzne. Mapa stanowiąca załącznik nr 1 została sporządzona w skali 1:10000, podczas gdy zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 3 rozporządzenia powinna być to mapa w skali 1:500 lub 1:1000. Omawiany załącznik graficzny nie spełnia zatem wymogów co do skali mapy. Mapa stanowiąca załącznik nr 2 została natomiast sporządzona w skali 1:500, a więc określonej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jednakże - wbrew wymogom tego przepisu - obejmuje ona tylko teren, którego wniosek dotyczy, nie obejmuje natomiast obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W aktach sprawy znajduje się także "część graficzna analizy do decyzji ustalającej warunki zabudowy", sporządzona w skali 1:2000. Na dokumencie tym wyraźnie zaznaczono, że jest to "dokument bez mocy prawnej", a "udostępniane informacje nie są dokumentami w postępowaniach administracyjnych i innych". Nie sposób zatem uznać, żeby którykolwiek z ww. załączników spełniał wymogi powołanych wyżej przepisów. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2010 r. nie zawiera niezbędnego załącznika części graficznej. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie nie powoduje natomiast, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.