Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1337398

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 kwietnia 2013 r.
II OSK 2601/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 534/11 w sprawie ze skargi L. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 534/11 oddalił skargę L. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowiez dnia (...) maja 2009 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. J. i Z. J., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr (-A-), (-B-), (-C-), (-D-) obr. (...) przy ul. B. w K. z wjazdem z działki nr (-E-)." W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem. Analiza ta wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania L. G. i Z. G., decyzją z dnia (...) maja 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w cyt. wyżej rozporządzeniu i ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Planowana zabudowa stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej usytuowany w granicy z działką nr (-F-) zabudowanej aktualnie czwartym segmentem (budynek nr (...)). W odniesieniu do nowoprojektowanego obiektu, linię zabudowy wyznaczono zgodnie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce nr (-F-). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono maksymalnie na 38%, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, uzasadniając odstępstwo od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 w treści załącznika nr 3. Również szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie do 12,1 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona została jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu), jej gzymsu i attyki jako przedłużenie tych krawędzi na działce sąsiedniej nr (-F-) w budynku nr (...). Parametr ten został ustalony na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Teren inwestycji obejmuje działki nr (-A-) i (-B-), który to teren bezpośrednio przylega do działki nr (-E-) - działki drogowej. Wobec tego niezasadny jest zarzut odwołania co do braku dostępu do drogi publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli L. G. i Z. G. zarzucając zawyżenie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, przez co zostanie zaburzona nie tylko harmonijna całość zabudowy szeregowej, lecz również zasady estetyki i zasady kształtowania przestrzeni.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1111/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że co prawda obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., lecz niektóre wymogi określone w tym rozporządzeniu nie zostały określone w sposób prawidłowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy piątego segmentu w zabudowie szeregowej ustalony dla nowej zabudowy jako wynik analizy 4 segmentów, zaokrąglony do 38% mieści się w charakterystycznym parametrze tej zabudowy. Sąd wskazał, iż użyty w decyzji skrót "Dane zostały wyliczone na podstawie MSiP" jest niezrozumiały. Skrótu tego nie potrafiły rozszyfrować strony uczestniczące w rozprawie w dniu 30 września 2009 r., zaś organy obu instancji, pomimo podnoszonych zarzutów co do wyliczenia wskaźnika nowej zabudowy - kwestii tej nie wyjaśniły. W ocenie Sądu to uchybienie procesowe musiało prowadzić do uchyleniu decyzji organów obu instancji. Kwestią wymagającą ponownego rozpatrzenia jest również wyznaczenie linii zabudowy. Przepis § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako zasadę - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem nakazuje wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepisy ust. 2-4 stanowią wyjątek od tej zasady. Ustawodawca mówi o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując, że linię zabudowy wyznacza się od frontu działki. Jeżeli tak, to tego przepisu nie można wykładać inaczej niż brzmi jego treść. Skoro powiedziano tylko o linii zabudowy, to oznacza to, że chodzi o wszystkie linie zabudowy i nie ma żadnych podstaw, aby linie te ograniczać do frontowej linii zabudowy. Przepis ust. 4 § 4 tego rozporządzenia dopuścił inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, ale musi być w tym zakresie dokonana analiza i organ orzekający musi uzasadnić dlaczego stosuje wyjątek od zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Z. J., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że użycie przy wyliczeniu współczynnika zabudowy skrótu "MSIP" nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa wynika, że skrót "MSIP" oznacza "Miejski System Informacji Przestrzennej", który stanowi rejestr komputerowy obejmujący system informacji przestrzennej, zawierający bazy danych m.in. danych z ewidencji gruntów i budynków. Od dnia 7 czerwca 2010 r. zasady ich tworzenia i użytkowania określa ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), dokonująca transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/2/WE z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE) (Dz.Urz.UE.L 108 z 25.04.2007, str. 1, z późn. zm.). Sąd I instancji miał więc możliwość ustalenia znaczenia powyższego skrótu. NSA wskazał również na to, że architekt w analizie urbanistyczno-architektonicznej podał precyzyjnie dane obejmujące powierzchnię budynków i działek przyjętych do wyliczenia współczynnika zabudowy oraz sposób jego wyliczenia. Sąd II instancji stwierdził, że treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). nie daje podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że linia zabudowy powinna być ustalana "nie tylko od frontu działki, bowiem w celu zachowania ładu przestrzennego należy stosować wiele linii zabudowy." Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni § 4 powołanego rozporządzenia, zdaniem Sądu II instancji, nie można przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, iż analiza akt przeprowadzonego postępowania oraz zarzutów skargi wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy.

Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy przez organ pierwszej instancji odpowiada wymaganiom cytowanego rozporządzenia. Kwestią wymagającą objaśnienia są podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z wyznaczeniem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy (tekst jedn.: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz linia nowej zabudowy). Przedmiotowa inwestycja dotyczy "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego", jako piątego segmentu zespołu zabudowy szeregowej, zatem jego parametry muszą się odnosić do obiektów o tożsamym charakterze i funkcji istniejących na obszarze objętym analizą. W tym przypadku będą to inne budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, usytuowane wzdłuż ulicy B. w K. Wbrew skardze, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony prawidłowo w sposób określony w § 5 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza bowiem wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2). Zatem zastosowanie "prawnie dopuszczalnych odstępstw" z ust. 2 § 5 ww. rozporządzenia przy sporządzaniu analizy było w pełni uprawnione i uzasadnione (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji), a sama analiza w sprawie o ustalenie warunków zabudowy została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, że teren, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, jest zdominowany przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z przewagą budynków stojących w granicach nieruchomości w zabudowie szeregowej i zbliźniaczonej (...).Gdy chodzi o intensywność zabudowy, wskaźnik jej kształtuje się w granicach 13-72%. Jednak według autora analizy średni wskaźnik zabudowy nie jest parametrem do kontynuowania dla nowej zabudowy, polegającej na dobudowie segmentu w zabudowie szeregowej, gdyż liczony jest on matematycznie bez uwzględnienia typów zabudowy (tekst jedn.: zabudowa wolnostojąca, pierzejowa szeregowa, lub usługowa). W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na potrzebę uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.) dopuszczalne, a wręcz konieczne, było w analizie wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w oparciu o parametry charakterystyczne dla zabudowy szeregowej, która poprzez planowaną inwestycję ma być kontynuowana. Przyjęta wartość (38%) znajduje odniesienie w treści konkretnej analizy, a sposób obliczenia tego parametru w oparciu o dane wyliczone na podstawie Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej oraz mapy sytuacyjno - wysokościowej nie budzi zastrzeżeń. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i aneksu do niej wynika, szerokość elewacji frontowej została ustalona zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Do określenia tego wskaźnika przyjęto szerokość działki nr (-A-). Przepisy § 4 do § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawierają wyjątek dopuszczający odstępstwo od reguły, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Każdy z tych przepisów oprócz reguły zawiera również wyjątek. Nawet niepełne uzasadnienie zastosowania tego wyjątku nie może decydować, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tak mogłoby być tylko wtedy, gdyby skutku decyzji nie można pogodzić z porządkiem prawnym. Wbrew zarzutom skargi, także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona w sposób poprawny na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr (-F-). Zdaniem Sądu, takie wyznaczenie wskaźników jest właściwe, gdyż planowana inwestycja, stanowiąc kontynuację zabudowy szeregowej musi swoimi parametrami, szczególnie od strony frontowej, wprost nawiązywać do zabudowy na sąsiedniej działce, aby zapewnić ład przestrzenny i kontynuację układu urbanistycznego. W przedmiotowej sprawie wprawdzie nie wskazano w sposób "metryczny" (tekst jedn.: w metrach czy centymetrach) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, lecz w sposób pośredni przez wskazanie, że dla nowej zabudowy wskaźniki te ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr (-F-) w budynku nr (...), to sposób ten bardzo precyzyjnie określa kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - co nakazuje art. 61 upzp. W odniesieniu do planowanej inwestycji linia zabudowy wyznaczona od strony ulicy B., jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr (-F-) została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły więc odnieść rezultatu. Sąd za prawidłowe uznał ustalenia organów wskazujące, że w niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Planowana zabudowa stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej, usytuowany w granicy z działką nr (-F-) zabudowanej aktualnie czwartym segmentem. Za nieuzasadnione Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi i podzielił argumentację organu odwoławczego w tym zakresie, dodając, że kształt budynku, jago rozwiązania techniczne będą ustalane w projekcie budowlanym i będą przedmiotem analizy w toku postępowania o pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdzając że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

A. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.ps.a.) a) § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię - przyjęcie przez Sąd I instancji, iż na gruncie wskazanych przepisów odstąpienie od reguł, obowiązujących w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia) jest dopuszczalne nawet jeśli posiada jedynie niepełne uzasadnienie; b) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie organ nie naruszył wskazanej normy prawnej ponieważ zastosowanie wyjątku było uzasadnione analizą urbanistyczno-architektoniczną; c) § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię - przyjęcie przez Sąd I instancji, iż sposób określenia przez organ administracji w kwestionowanej przez skarżącą decyzji wz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez wskazanie, iż: "dla nowej zabudowy ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) jej gzymsu lub attyki, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr (-F-), w budynku nr (...)", z uwagi na swoją (rzekomą) precyzyjność, stanowi dopuszczalny sposób określenia ww. wskaźnika; d) § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie przez Sąd I instancji, iż sposób określenia w decyzji wz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stanowi dopuszczalny sposób określenia ww. wskaźnika bez wskazania konkretnych parametrów (liczbowych); e) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pprzez błędną wykładnię, polegającej na podzieleniu przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż przesłankę zapewnienia dostępu do drogi publicznej rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o dostęp faktyczny, a nie dostęp prawnie uregulowany; g) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażonej w tym przepisie normy prawnej, polegające na podzieleniu przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż teren inwestycji, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej;

B. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.ps.a.): a) wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 190 p.p.s.a. - przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż jest on związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt: II OSK 174/10 nie tylko w zakresie wykładni prawa, lecz także sposobu oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (w szczególności dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy architektoniczno-urbanistycznej): b) wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. - pominięcie przez Sąd I instancji obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu wcześniejszego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnych granicach zgodności kwestionowanej decyzji z prawem, o czym świadczy w szczególności brak ustosunkowania się do zarzutu braku spełnienia warunków połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną; c) wydanie zaskarżonego wyroku z nruszeniem art. 151 p.p.s.a. - przyjęcie, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, pomimo iż decyzja wz została wydana z naruszeniem przez organ administracji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów procesowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy; d) wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że dla naruszenia § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sposób skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji niezbędne jest naruszenie wynikających z tych przepisów norm w sposób pozwalający stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; e) wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. o czym świadczy brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że zapadła z naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kascyjnej pełnomocnik skarżącej kascyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik S. K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w niej zawarte są bezasadne.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącej, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W pierwszej kolejności należało więc odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej, wbrew zakazowi zawartemu w zdaniu drugim powyższego przepisu może stanowić podstawę oddalenia tego środka zaskarżenia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 451 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II GSK 280/07 - LEX nr 374831). Skarga kasacyjna stawia zarzut przyjęcia przez Sąd I instancji, że jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10 nie tylko w zakresie wykładni prawa, lecz także oceną materiału dowodowego sprawy, w szczególności oceną sporządzonej analizy architektoniczno-budowlanej. W odniesieniu do tego zarzutu, wskazać należy, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, a więc - co do zasady - nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 268; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953). Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje także pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. może dotyczyć również stanu faktycznego sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., I OSK 1311/07, LEX nr 510043; z dnia 26 maja 2010 r. II GSK 593/09 CBOIS.; z dnia 17.01.2012, I OSK 158/11, CBOIS; z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10, CBOIS). Zatem w kontekście tego poglądu powyższy zarzut autora skargi kasacyjnej nie mógł znaleźć aprobaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo więc stwierdził, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany był oceną stanu faktycznego dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, obejmującą w szczególności ocenę analizy urbanistyczno-architektonicznej. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż architekt w analizie tej podał precyzyjnie dane obejmujące powierzchnię budynków i działek przyjętych do wyliczenia współczynnika zabudowy oraz sposób jego wyliczenia. Wobec takiej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że argumenty skarżącej co do błędów w wyliczeniach tego wskaźnika nie mogły być uwzględnione. Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Naruszenia te, zdaniem skarżącej, polegać miały na wadliwym ustaleniu większego niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy i większej niż średniej szerokości elewacji frontowej z uwagi na brak w analizie wyczerpującego uzasadnienia zastosowania tych wyjątków oraz na określeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) i attyki w sposób pośredni, zamiast w konkretnych liczbach. Odnosząc się do tych zarzutów, wskazać należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, słusznie Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji miały podstawy faktyczne i prawne, aby wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyznaczyć inne niż jego parametry średnie wartości charakteryzujące zabudowę w obszarze analizowanym. Zauważyć bowiem należy, iż planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jako kolejnego piątego segmentu w zabudowie szeregowej, a więc ma stanowić kontynuację zabudowy szeregowej. W takiej sytuacji z uwagi na charakter projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zachodziła konieczność odpowiedniego stosowania zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, jak i przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepisy tego rozporządzenia dają podstawę do odejścia od ogólnych zasad wyznaczenia od ogólnych zasad wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowanej do powierzchni terenu, szerokości i wysokości elewacji frontowej ustalonej dla zabudowy na obszarze analizowanym, gdy wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W analizie urbanistyczno - architektonicznej wskazano, że planowany budynek stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej usytuowany w granicy z działką nr (-F-) zabudowanej aktualnie czwartym segmentem. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr (-F-), (...),(...),(...) obr. (...). W tych okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała dostosowania jej zasadniczych parametrów technicznych do istniejących warunków, a więc ustalenia ich odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Skoro parametry techniczne dla tego zamierzenia inwestycyjnego determinuje zabudowa istniejąca na sąsiedniej działce, to nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. W realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła bowiem potrzeba dokładnego uzasadnienia ustalenia parametrów technicznych dla tej nowej zabudowy według zasad określonych w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, jak też nie zachodziła konieczność ustalenia parametrów, o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia przez określenie ich konkretnych wymiarów, skoro parametry te, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy mają stanowić przedłużenie parametrów technicznych istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr (-F-). Za chybiony należy również uznać zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy teren ma dostęp do drogi publicznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową urządzoną na działce nr (-E-). Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren przedmiotowej inwestycji zgodnie z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi na załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) stycznia 2009 r. obejmuje działki o nr (-A-) i (-B-) i przylega bezpośrednio do działki (-E-), a to oznacza, iż wymóg dostępu do drogi publicznej, warunkujący wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest spełniony. W tych okolicznościach nie jest zasadny zarzut sformułowany w pkt A lit. e petitum skargi kasacyjnej, albowiem na etapie postępowania o warunki zabudowy inwestor nie musi wykazać się tytułem prawnym do działek objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym wskazanym we wniosku. Kwestia tytułu prawnego do działek objętych inwestycją badana jest przez organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.ps.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. należy, że tak sformułowany zarzut, nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącej Sąd I instancji dopuścił się obrazy powołanych przepisów, gdyż nie ustosunkował się do zarzutu braku spełnienia warunków połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I Instancji nie mógł naruszyć art. 185 § 1 p.p.s.a. z tego względu, że tego przepisu niestosował i nie mógł go stosować, albowiem określa on formę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutu zawartego w skardze dotyczącego spełnienia warunków połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną, to z uwagi na niezasadność tego zarzutu, na co wskazano powyżej, należy stwierdzić, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Biorąc powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.