Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2682408

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 maja 2019 r.
II OSK 2592/17
Przepisy prawa cywilnego jako podstawa statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.).

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Piotr Broda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/16 w sprawie ze skargi D. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2016 r. znak... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Ł. z dnia 8 lutego 2016 r., nr..., znak:..,

2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1267/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2016 r., znak..., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem skargi było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody L. z 8 lutego 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 26 listopada 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego położonego w P. na działce o nr ew...., obr.... polegającą na wykonaniu w miejscu okna otworu drzwiowego.

Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 26 listopada 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego. Z uwagi na zakres pozwolenia na przebudowę nie wprowadzono tą decyzją żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej należącej do skarżącej, w tym zabudowy jej działki.

Sąd wywiódł, że na gruncie niniejszej sprawy legitymację procesową skarżącej ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do jej zagospodarowania. Kluczową kwestią dla wyjaśnienia, czy właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony, jest ustalenie, czy istnieją konkretne normy prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu jego działki, spowodowanych realizacją kwestionowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, a co za tym idzie ustalenie kręgu stron postępowania, następuje z uwzględnieniem indywidualnych cech obiektu, jego funkcji, konstrukcji i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ brak jest przepisów odrębnych, które ze względu na lokalizację spornego przedsięwzięcia wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia prawne w zagospodarowaniu działki należącej do skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że żaden z nich nie okazał się zasadny, jak i że żaden z nich nie został też prawidłowo uzasadniony. W szczególności, zdaniem Sądu, nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w sprawie, podejmując niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Wojewoda Łódzki w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. kierowanym do skarżącej wskazywał na konieczność wykazania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. W piśmie tym informował skarżącą, że źródłem interesu prawnego są jedynie przepisy prawa, które skarżąca winna wskazać dla uzasadnienia swojego wniosku. Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała wprawdzie na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie, jak również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej, jednakże w przypadku pierwszego aktu prawnego nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którym wiązałby się jej przymiot strony, w drugim natomiast przypadku wskazała na § 42 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten dotyczy ustawiania balotów z sianokiszonką, a nie sytuowania otworów drzwiowych w budynkach inwentarskich. Zdaniem Sądu trafnie zatem w tym zakresie organ uznał, iż akty te nie mogły stanowić podstawy do uznania skarżącej za stronę postępowania.

Mając na uwadze treść ww. pisma organu Sąd stwierdził, że nie można uznać, by organy uniemożliwiły skarżącej wypowiedzenie się w sprawie własnego interesu prawnego poprzez nie poinformowanie jej o takiej konieczności. Nie został zatem, wbrew twierdzeniom skargi naruszony przepis art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarżąca nie wskazała przepisów prawa materialnego mogących świadczyć o naruszeniu interesów prawnych, a w konsekwencji nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu, dlatego organ miał podstawy do zastosowania przepisu art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego i odmowy wszczęcia postępowania.

Podsumowując Sąd stwierdził, że pomimo iż należąca do D. Z. działka nr... bezpośrednio graniczy z terenem, na którym zaplanowano sporną inwestycję, to obszar jej oddziaływania nie obejmuje działki skarżącej. Sporne przedsięwzięcie nie narusza prawa własności skarżącej, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ew..... O posiadaniu przez D. Z. interesu prawnego nie mogą też świadczyć argumenty wskazujące na immisje z działki inwestora.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej D. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego, mimo że jest ona właścicielką nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, którego ww. pozwolenie dotyczy.

II. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że organ administracji w sposób pełny i właściwy przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy organ administracji wbrew swoim ustawowym obowiązkom nie ustalił wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenie w zagospodarowaniu działki objętej przedmiotowym pozwoleniem, jak również nie przeprowadził wizji lokalnej oraz nie wykonał odpowiednich ekspertyz w celu zbadania czy ze względu na poziom szkodliwych emisji nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji,

2. art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 140 k.c., art. 144 k.c., § 11 ust. 1 i 2, § 309 pkt 1, 2, i 5 oraz § 311 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie dokonanie kontroli legalności postanowienia organu administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uznania, że skarżącej nie przysługiwał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony oraz oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane jest zasadny. Według art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Artykuł 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wyznacza dwie przesłanki, których wystąpienie kreuje interes prawny w sprawie: - po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Pierwsza przesłanka uzależniająca wyprowadzenie interesu prawnego od tytułu prawnego do nieruchomści jest ustanowiona expressis verbis przez wyliczenie tego tytułu: tytuł własności, tytuł użytkowania wieczystego, tytuł sprawowania zarządu nieruchomością. Druga przesłanka, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania nieruchomości wymaga ustalenia w oparciu o regulację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, przyjętego w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: "obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu". Jednym z elementów wprowadzonych w drugiej przesłance jest odesłanie do przepisów odrębnych. Przy ustaleniu zakresu przepisów odrębnych należy uwzględnić cały system przepisów powszechnie obowiązujących, które przesądzają o wpływie budowy obiektu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej, przy czym nie można również pominąć przepisów prawa cywilnego, regulujących granice ochrony prawa własności przed ingerencją innych podmiotów. Na system ten składa się zatem nie tylko regulacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego w tym zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przepisy regulujące ochronę środowiska. Nie jest do zaakceptowania wykładnia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przerzucająca na jednostkę domagającą się udzielenia jej ochrony prawnej, ustalenia przez nią interesu prawnego przez powołanie przepisu prawa, z którego wyprowadza interes prawny. To na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia kręgu podmiotowego jednostek, którym w sprawie przysługuje interes prawny i zapewnienia im ochrony przez czynny udział w postępowaniu w sprawie. Przerzucenie na jednostkę ciężaru wykazania interesu prawnego przez wskazanie przepisu prawa, który jest podstawą do jego wyprowadzenia jest stanowiskiem wyrażonym wbrew obowiązującym zasadom ogólnym, w tym w szczególności zasadą ogólną przyjęta w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji publicznej obowiązany jest udzielać stronie informacji, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane nie można tez pominąć art. 5 pkt 9 tej ustawy, który stanowi o obowiązku uwzględnienia "poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej". Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w wyroku z 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17 (CBOSA), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "W orzecznictwie wskazuje się, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zobacz: wyrok NSA z 15 lipca 2016 r. II OSK 2759/14: wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11, LEX nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r. II OSK2171/11, LEX nr 1358498). Podnosi się także, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (zobacz: wyrok NSA z 15 lutego 2013 r. II OSK 2171/11)."

W sprawie poza sporem jest, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio usytuowanej w sąsiedztwie terenu bezpośrednio objętego pozwoleniem na budowę. Nieruchomość, której skarżąca jest właścicielką jest zabudowana domem jednorodzinnym, natomiast przeznaczenie obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę jest obora, w której prowadzona jest hodowla krów. Nie można zatem przyjąć, że w okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca nie ma prawa żądać udzielenia ochrony interesu prawnego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżąca w sprawie ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, przy uwzględnieniu, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.