II OSK 2572/14, Warunki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Zakres prawomocności materialnej wyroku sądu administracyjnego. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia (...) marca 2004 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla (...) W. nakazał B. i W. P. dokonanie całkowitej rozbiórki murowanego parterowego budynku produkcyjnego o długości 7,76 m i szerokości zmiennej 6,20 m - 8,30 m, z dachem płaskim, na nieruchomości przy ul. S. w W., wybudowanego bez pozwolenia na budowę, usytuowanego ścianą tylną w granicy nieruchomości sąsiedniej. Decyzją z dnia (...) czerwca 2004 r., nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i W. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1263/04 oddalił skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. W. P. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, poprzez nieuwzględnienie zeznań świadków określających datę wybudowania obiektu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia - przed 1995 r., co miało wpływ na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Podniósł, że ma świadomość znaczenia sądowej oceny decyzji objętej wnioskiem, jaka miała miejsce przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1263/04. Podkreślił, że wbrew ocenie zawartej w tym wyroku, Sąd w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 256/11, dotyczącej innego budynku wybudowanego na tej samej nieruchomości, uznał, że dla ustalenia daty samowoli wątpliwa jest wartość dowodowa aktu notarialnego.

Postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie organ ten, po rozpoznaniu wniosku W. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r. utrzymał w mocy własne postanowienie.

Organ wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1263/04, którym oddalono skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, przypomniał, że stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Wskazał, że na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), przepis 157 § 3 k.p.a. został uchylony, a jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 k.p.a.

Organ wskazał też, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego błędnej interpretacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyżej opisanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia zarzuty zawarte w skardze tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzanym postępowaniu.

Kolejny zarzut skarżącego, dotyczący kwestii nowych okoliczności, mających istotnych wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a nieznanych Sądowi w dacie orzekania, organ również uznał za niezasadny. Wskazał, że okoliczność nieuwzględnienia zeznań świadków stanowiła m.in. podstawę skargi z dnia 30 lipca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na badaną decyzję, zatem była znana Sądowi w dacie wydania wyroku w sprawie VII SA/Wa 1263/04, tj. 8 czerwca 2005 r. Sąd wydający ten wyrok nie stwierdził naruszenia prawa polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, wręcz przeciwnie, orzekł, że organy obydwu instancji dokładnie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, zaś uzasadnienia decyzji spełniały wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że prawidłowe jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego daty wybudowania przedmiotowego budynku na podstawie aktów notarialnych z dnia 1 grudnia 1995 r. oraz 23 kwietnia 1996 r., jako mającej miejsce po roku 1995.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że to, iż strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P. podniósł zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji zasadnie, działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1263/04 Sąd kontrolując decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności uznał, że organy administracji obu instancji, kierując się nadrzędną zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., dokładnie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Podkreślił, że stanowiska organów nadzoru budowlanego zostały uwidocznione w uzasadnieniach decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy administracji dokładnie wskazały podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Ustalając, że W. P. nie miał pozwolenia na budowę spornego budynku, Sąd wskazał, że budynek nie mógł zostać zalegalizowany, albowiem nie spełniał warunków § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Szczególnego podkreślenia w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga to, że Sąd rozstrzygający w ww. sprawie nie miał wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń, iż budynek powstał po roku 1995. Sąd stwierdził, że wynika to z aktów notarialnych, sporządzonych w dniu 1 grudnia 1995 r. i 23 kwietnia 1996 r., według których na nieruchomości znajdował się tylko murowany budynek mieszkalny, wybudowany w 1939 r.

W ocenie Sądu I instancji organ administracji w sposób prawidłowy zastosował art. 61a k.p.a., uzasadniając dodatkowo swoje stanowisko poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., I OPS6/09.

Zdaniem Sądu I instancji, organy zasadnie przyjęły, iż przedmiotowa decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie może być kontrolowana w tym nadzwyczajnym postępowaniu. W wyroku, który zapadł po jej sądowej kontroli, jednoznacznie Sąd ocenił materiał dowodowy, który legł u podstaw decyzji rozbiórkowej, w szczególności prawidłowość ustalenia daty powstania przedmiotu samowoli, opartej na treści opisanych szczegółowo aktów notarialnych. Obecnie jakakolwiek polemika z materiałem dowodowym i jego sądową oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku nie jest dopuszczalna. Znaczenia nie ma także odmienny pogląd sądu wyrażony w innej sprawie, co do wartości dowodowej aktu notarialnego w zakresie ustalenia daty samowoli.

Sąd podkreślił, że jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Takie okoliczności nie mają miejsca w niniejszej sprawie. Sądowi orzekającemu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1263/04 znany był argument skarżącego dotyczący zeznań świadków w kontekście daty powstania przedmiotu samowoli. Wskazuje na to jednoznacznie uzasadnienie wyroku, w szczególności jego część odnosząca się do daty budowy spornego budynku. Nie zachodzi zatem sytuacja "obiektywnego braku wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania", wskazana w przedmiotowej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia:

- art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że wydanie wyroku WSA z dnia 8 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1263/04 stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2004 r., podczas gdy z akt sprawy wynika, że Sąd nie rozważył okoliczności świadczących o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżone postanowienie pomimo naruszenie przez ten organ art. 7 w zw. z art. 61a k.p.a., polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu okoliczności dotyczących podstaw do zastosowania art. 61a k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przedmiotem rozważania WSA w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1263/04 nie były okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia (...) czerwca 2004 r. Uważna lektura uzasadnienia nakazuje przyjąć, że poza rozważaniami Sądu pozostały dowody z zeznań przesłuchiwanych świadków, którzy wypowiedzieli się w przedmiocie daty wybudowania spornego budynku produkcyjnego, oznaczonego na załączniku graficznym do protokołu nr (...) cyfrą (...). datę wybudowania tego budynku podali do protokołu przesłuchania świadkowie M. K., S. G. i W. D., natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r. Sąd stwierdził, że wszyscy przesłuchani świadkowie wypowiedzieli się wyłącznie co do innych budynków ((...) i (...)). Skoro więc oddalenie skargi na decyzję WINB nastąpiło bez rozważenia przez Sąd zeznań świadków podających datę wybudowania spornego budynku przed 1995 r., zaś kategoryczna wypowiedź Sądu co do braku zeznań takich świadków w aktach sprawy oznaczać może jako przyczynę takiego stanu rzeczy niekompletność akt przekazanych do Sądu wraz ze skargą, co nie wyklucza "obiektywnego braku wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania". Przemawia to za potrzebą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej rozbiórkę budynku produkcyjnego, aby w toku tego postępowania ocenić zasadność zarzutów podniesionych przez skarżącego. Tym samym WSA w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że wyrok z dnia 8 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1263/04 stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.